【摘要】为了解政府和市场对托育机构绩效的影响，从机构发展水平和供需环境等方面构建了“政府-市场”的合作与边界分析框架，运用武汉市的托育机构的调查数据，分析了政府与市场在托育公共服务中合作与边界的具体指标，并通过实证模型对这些指标对托育绩效的影响进行分析，最后建议以托育服务普遍覆盖为改革的突破口，理清政府和市场的治理边界、产业事业共同发展，推进供给侧改革、撬动托育服务需求。
【关键词】托育公共服务；政府与市场；合作与边界；协同治理
【文献来源】尚子娟,张帆帆,石智雷.我国公共托育服务中政府与市场的关系研究：合作与边界[J].成都师范学院学报,2022,38(10):101-110.
一、问题的提出
2015 年,中国共产党十八届五中全会明确提出：“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。继2016年1月1日，全面二孩生育政策实施以来，我国二孩生育率明显提升，第七次全国人口普查显示，从年龄构成上我国的少儿人口数量增加。出生人口中“二孩”占比从2013年的30%左右上升到2017年的50%左右。2021年，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）,开始实施三孩生育政策及配套支持措施。尽管生育政策越调越宽松,但子女照料仍是制约生育的主要原因之一，我国社会托育服务的供需矛盾开始日益显现。一方面在生育政策的影响下，家庭对婴幼儿托育服务的需求日益迫切，[1]这些需求催生出一些社会参差不齐的托育机构；另一方面从政府的角度出发，需要对托育机构的市场运作模式进行社会管理的探索与创新。但由于托育服务行为存在公共服务的特性，从2016年开始，我国公共托育服务机构的运行受到了种种因素的制约，产生了一些问题，如：政府与市场在托育服务中的边界并不够明晰，合作模式也不够完善。
全面二孩政策实施以后，新生人口有所增加，但是相关的生育配套政策不健全，导致我国生育率实质性回升缓慢。当前，我国3岁以下公共托育服务供给总量极其不足、结构严重失衡、服务质量无保、社会效能低下等问题。[2]而社会托育机构大量涌现，带来权责主体界定不清，市场管理混乱无序，高质量的供给不足，低质量的供给充斥其中等诸多问题。《决定》指出，为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑,提高优生优育服务水平,发展普惠性托育服务体系。然而，提高生育意愿不仅需要从政策入手，更需要关注到群众生育意愿低更深层次的问题。根据最新国家卫健委调查数据显示，群众生育意愿降低的原因中，排名前三的分别是：经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。其中“没人带孩子”的占51.3%。[3]可见婴幼儿托育服务的可行性成为影响生育意愿的关键问题。因此，随着三孩生育政策的实施，为提升家庭发展能力，推动实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展，本文从供给侧改革视角出发,试图厘清托育服务供给受到哪些因素的影响，以期为构建科学有效的托育机构和政府公共服务供给体系提供参考。
二、理论基础和分析框架的构建
（一）理论基础
政府与市场的关系在西方经济学中是一个核心命题。各种理论流派和各国实践经验在“弱政府—强市场”“强政府—弱市场”“强政府—强市场”“弱政府—弱市场”四个象限内进行理论研究和实践探索。[4]基于马克思主义政治经济学，在借鉴西方经济学合理成分的基础上，中国特色社会主义政治经济学完成了重构，创造性的建立了“有为政府-有效市场”的政府与市场的关系模式。[5]这里的有为政府是指在社会主义市场经济中，中国特色的有为政府，明析理性边界，坚守自身角色，发挥更好作用的政府。这里的有效市场是指在社会主义市场经济中，市场既要在资源配置中起决定性作用，又不能离开“看得见的手”的重要作用。
政府与市场的合作与边界问题也历来是准公共产品供给领域争论的焦点。有关“政府-市场”的合作是基于协同治理理论提出的，它是指主导性治理活动与有序性参与活动在协同基础上达到的有机统一。现代学者将该理论引入公共管理中为解决现实问题提供了新思路，即管理系统必须具有开放性、非线性相关性，内部各子系统必须协调合作，减少内耗，充分发挥各自的功能效应。协同治理理论主要表现为以下特征：一是治理主体的多元化，二是各主体之间平等协作，三是治理的最终目的是公共利益。在托育供给领域，社会主义市场经济时期多主体参与托育服务协同治理，市场组织、民间社会以更加多元化、灵活性的方式参与到托育服务供给中来，政府在托育服务供给体系中越来越边缘化。但是随着越来越宽松的生育政策的实施，社会托育需求增加，再加上托育服务的特殊性，需要政府发挥主导作用，而政府与市场之间合作关系网络还未完全转变过来，这造成了托育治理困境。基于协同治理理论，为促进托育在政府机制、市场机制与社会机制间进行良好关系网络的重构。本文将供给主体的互动划分为：特许经营、政策约束、专项投资和监督运营。
“政府-市场”的边界是微观经济学的基础问题之一。[6]在托育供给领域，政府与市场在配置托育服务资源方面各有优势，同时两者也存在交叉地带，在双方都能发挥资源配置作用的情形下，政府与市场配置资源的边界可以划分为产权边界、行政边界、效率边界和信任边界。首先，从交易成本角度出发，政府与市场相互替代并以生产社会产品的交易成本为边界点，托育服务具有公共服务属性，显然政府在托育供给服务中具有天然优势，这就体现在政府的权力范围和政府组织的“刚性行政边界”。[7]由此可见，产权边界、行政边界将政府行为和市场行为区分开来。其次，从经济效率角度出发，政府与市场功能发挥的好坏并不取决于它们的空间大小，而是取决于它们的有效程度。[8]推进托育供给服务的供给侧改革不能只追求效率就牺牲效应，应将追求的效应置于价值维度、经济维度和供需维度这一更广泛的分析框架之内，以实现服务型政府“公共性”的价值取向，进而划定政府与市场的效率边界。最后，从社会资本理论出发，信任是社会系统中社会资本的重要来源之一，也是预测个体合作行为的重要变量。[9]一方面，其他社会主体按照政府要求主动履行社会责任的前提是与政府建立信任关系。另一方面，公众对政治信任的行为结果表现为对政府相关要求的遵守和参与。政府作为国家权力的承载者，提高其政治信任度，理清与市场的信任边界，有助于推动托育供给主体提升服务质量，并促使托育需求主体信任托育机构，遵守社会约定。
（二）托育公共服务“政府-市场”的合作与边界分析框架的构建
公共托育服务是一个系统、复杂的工程。托育服务供给模式涉及两个层面的内容，一是供给主体的结构即谁来供给的问题，是单个主体还是多个主体；二是供给的过程是如何供给，包括供给主体与服务对象以及供给主体间的互动、均衡关系。中国特色社会主义市场经济体制下托育公共服务体系下，公共托育服务体系的建立有赖于正确认识和处理资源配置中政府与市场的关系。也就是说，政府与市场在托育公共服务资源配置中有交集、有分工、也有相容，寻找二者的平衡点成为政府联袂市场配置公共托育服务资源的关键。在借鉴国内外相关成果的基础上，考虑到托育公共服务资源的特殊性，本研究从以下几个方面来阐述政府与市场的合作与边界对托育机构运营的影响因素。
在政府与市场问题上，迄今有两种极端的理念和实践：一是市场万能论，结果导致市场失灵；二是政府全能主义，结果导致政府失灵。这些经验使各国都在努力寻求政府和市场间恰当的相处方式。在托育供给领域，政府与市场以什么身份，何种地位，哪种方式来相处是本文要讨论的主要内容。首先，本文的分析框架将从“政府-市场”的边界和“政府-市场”的合作这两大模块来分析“政府-市场”的关系模式。其次，分析“政府-市场”的边界与合作对托育机构运营的影响，本文框架从三个维度即价值维度、经济维度和供需维度来衡量机构的运营绩效。最后，通过实证分析，尝试理清在公共托育供给中，政府、市场与社会的多主体协同下，各自在保障我国公共托育服务中的角色定位与相互作用关系。
首先，从托育供给主体出发，建立“政府-市场”的合作体系。本文认为的托育服务主体是政府主导与市场参与的关系模式。依据社会投资理论、资产建设理论、工作-生活平衡理论、儿童公共产品理论和儿童早期发展理论五个理论流派，都可以看出政府向儿童投资是十分必要的。同时，这些理论都从儿童对社会和经济发展的预期影响来说明儿童养育的成本和责任需要全社会集体共同分担。可见在托育供给领域只有政府主导的托育服务是远远不够的，需要市场和社会的广泛参与，根据市场参与主体和参与方式的不同，将政府与市场间的合作划分为：特许经营、政策约束、专项投资和监督运营。
其次，建立“政府-市场”的边界体系。政府和市场在托育服务供给领域的边界实际上有两个层面，在显性层面体现为政府与市场所支配的资源和实际规模大小，[10]在隐性层面体现为政府与市场的产权边界、行政边界、效率边界和信任边界。其中产权边界界定了托育机构性质即归属范围，行政边界界定了政府和市场权力运行的范围，效率边界反映的是政府与市场行为在哪个范围内有效，信任边界体现的是群众对政府与市场发挥作用的信任程度。这四种隐性边界共同外化为政府与市场的显性边界，从而规范和塑造了政府与市场间的关系。
最后，从价值维度、经济纬度、供需维度衡量托育机构运营绩效。作为开展婴幼儿照护服务的重要场所，托育机构不仅影响照护服务事业的发展，而且直接影响婴幼儿的个体发展和家庭福祉。[11]托育机构的建立应以公共利益为根本，既要促进公平正义的实现，又要保持机构运营收支平衡。因此，本研究使用价值维度-公平与效率、经济维度-成本与收益和供需维度-供给与需求这几个指标来衡量机构运营绩效。
三、研究方法
（一）数据与方法
1.数据来源
本文的数据来自中南财经政法大学人口与健康研究中心于2019年6月-7月对武汉市及其周边市县100多家托育机构的专项调查数据，共15个区177个街道。抽样方法是随机抽取托育早教机构并发放问卷，共回收167份，其中有效问卷109有份，所占比例为65%。调查内容涵盖受访者所处区域、登记备案情况、办园情况、服务方式、园内人员构成、儿童托育服务质量等各方面。本文按照分析框架将变量细分成三大部分：第一部分是政府与市场的边界包括产权边界、行政边界、效率边界、信任边界；第二部分是政府与市场的合作包括特许经营、政策约束、专项投资、监督运营；第三部分是机构指标包括公平、效率、成本、收益和供给。
2.变量设置
本文的研究目的是寻找政府与市场在托育公共服务体系中的关系模式，方法运用多元线性回归来构建模型，探索政府与市场行为的有效匹配。该模型实证方法主要讨论“政府-市场”的合作与边界对托育机构运营绩效的影响。其中，“政府-市场”的合作与边界是研究中要探讨的解释变量。为了进一步研究政府和市场对机构运行的影响，除行政边界外，其余变量都将政府因素赋值为“1”，市场因素赋值为“0”。根据本文的分析框架，将解释变量分为两大部分，最终析出8个自变量。其中“政府-市场”的合作分别为：特许经营（X1）、政策约束（X2）、专项投资（X3）和监督运营（X4）；“政府-市场”的边界分别为：产权边界（X5）、行政边界（X6）、效率边界（X7）和信任边界（X8）。
本研究主要从三个维度即价值维度、经济维度和供需维度来衡量机构运营绩效。根据分析框架，三个维度中除需求维度外，共析出5个被解释变量即公平、效率、成本、收益和供给，被解释变量的每一个变量都对应一个模型，故本文构建5个模型。模型中各变量的定义和描述性统计，如见表1、2所示。
表1 变量定义
表2 变量描述性统计
（二）分析方法
本文根据调查数据，对早教托育机构运行情况及影响因素进行分析。首先，对“政府-市场”的合作与边界的基本情况进行描述性分析；然后，运用stata软件分析合作边界对早·教托育机构绩效的影响。根据各变量的定义可建立多元线性回归模型如下：
其中，因变量是y有n个自变量x1，x2，x3，…xn的影响，y与这n个自变量之间的内在联系是线性的，而b0，b1，…bn，是n+1个待估参数。
如果我们有k组观测数据：（xt1，xt2，…，xtn；y1，y2，…，yk）t=1，2，…k，那么这k组观测数据就有如下的结构形式：
带入本文变量，可得线性方程如下：
因变量Y是自变量X的函数值。b0为常量，其中b1、b2、…b8是公式（2）中自变量X1、X2、…X8值相对应的系数。
四、分析结果
实证分析中的5个模型分别是：模型1分析“政府-市场”的合作与边界对托育机构公平的影响；模型2分析了“政府-市场”的合作与边界对托育机构效率的影响；模型3分析了“政府-市场”的合作与边界对托育机构成本的影响；模型4分析“政府-市场”的合作与边界对托育机构收益的影响；模型5分析了“政府-市场”的合作与边界对托育机构供给的影响，如表3所示。
表3 多元线性回归结果（N=109）
注释：表中的数据为回归系数与标准误，* p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001。
（一）公平模型
模型1中的变量虽未通过显著性检验，但可以看出，合作中特许经营和监督运营与公平呈负相关，政策约束和专项投资呈正相关。边界中所有变量与合作均呈正相关关系。虽然模型中的自变量与公平没有显著性关系，但横向来看，其一，监督运营与公平、效率、成本、均呈负相关，与收益、供给呈正相关，表明政府部门监督程度越高，机构公平、效率和成本越差，而收益和供给越大；其二，经过模型检验可见产权边界对早教托育机构情况基本没有影响，这可能与机构建立的初衷有关，不管是营利性的托婴机构还是非营利性的托婴机构，既要考虑到为受众服务，也要为机构的运营考虑，必然要兼顾公平、效率、成本、效率、供给等各个方面；其三，回归结果显示信任边界对机构运营也没有显著性影响，但信任边界中政府因素与机构公平呈正相关，与机构收益呈负相关。婴幼儿托育服务是重要的社会福利政策，在幼儿园、医院或社区卫生服务中心等公共场所设立的托育机构能够更积极贯彻执行政策，更容易实现政策目标，兼顾公平，为公民提供有保障的照护服务。然而这些区域内的托育机构相比其他托育机构的运营能力较弱，收益较差。
（二）效率模型
模型2中自变量特许经营、政策约束和专项投资通过了显著性检验，且与效率均呈正相关。其一，特许经营对机构效率的影响在5%的水平上显著，且系数为正，表明在控制其他变量的情况下，政府因素比市场因素对机构效率的影响高出20.0%。政府部门特许经营的托育机构，需要有合格的办园资质，硬件设施需要通过相关部门的严格验收，运营更加规范合理安全，效率更高。其二，政策约束对机构效率的影响在0.1%的水平上显著，且系数为正，表明在控制其他变量的情况下，政策因素比市场因素对机构效率的影响高49.0%。受到政策约束的机构有统一的运营标准和运营机制，以政策为基准规范机构运营，政策约束程度越高，效率越高。其三，专项投资对机构效率的影响在5%的水平上显著，且系数为正，表明在控制其他变量的情况下，政府因素比市场因素对机构效率的影响高20.1%。因为婴幼儿照顾不完全是家庭责任，国家也有责任照顾，当“私领域”的力量无法确保儿童拥有良好的成长环境时，国家需要提供纪实有效的援助，以充分保障儿童的各项正当权益，[12]所以政府因素的介入越强，机构运营的效率就越高，儿童的权利保护程度越高。
（三）成本模型
模型3中自变量特许经营、行政边界和效率边界通过了显著性检验，其中特许经营、行政边界与成本呈负相关，效率边界与成本呈正相关。其一，特许经营对机构成本的影响在1%的水平上显著，且系数为负，表明在控制其他变量的情况下，政府因素比市场因素对机构成本的影响低出0.798倍。“政府导向”的托育机构更加注重公平普惠，在投入机制上，普惠性幼儿园和非普惠性幼儿园的经费来源都包括举办者的出资、事业收入（幼儿家长承担的教育经费）和其他收入，不同的是，普惠性幼儿园还可以获得政府购买服务、减免租金、补贴生均公用经费、补贴租金等不同方式的支持。[13]“政府导向”的托育机构的成本更低就不言而喻了。其二，行政边界对机构成本的影响在1%的水平上显著，且系数为负，说明政府因素与机构成本呈负相关，即在控制其他变量的情况下，位于市中心的托育机构比位于其他位置的机构成本要低45.7%，上述结论容易得到解释，位于市中心的托育机构更多地受到政府因素的影响，监管更加严格，投入机制更加多样，再加上城市效应、规模经济和产业集中，能够更大程度地降低机构运营成本。其三，效率边界对机构成本的影响在0.1%的水平上显著，且系数为正，表明在控制其他变量的情况下，相比不接受考核的机构，接受考核的机构，成本更高。这说明政府为提升机构的绩效，需要提高托育机构的投入成本，从而在基础设施、服务、标准性上来提升公众满意度。
（四）收益模型
模型4中特许经营和专项投资通过了模型的显著性检验，其中，特许经营与收益呈负相关，专项投资与收益呈正相关。其一，特许经营对机构收益的影响在1%的水平上显著，且系数为负，表明在控制其他变量的情况下，政府因素比市场因素对机构收益的影响低151.2%。政府部门审核的托育机构，注重对社会公平正义和公共利益的维护，经济收益不是其工作重点，而市场导向的托育机构，更加注重收益目标。其二，专项投资对机构收益的影响在5%的水平上显著，且系数为正，表明在控制其他变量的情况下，政府因素比市场因素对机构收益的影响高106.4%。虽然目前托育机构的投入来源多样广泛，但是总体来看，政府导向的投资对机构运营的效率和收益都有显著的正相关关系，说明政府投资在整个托育机构投资结构上仍占主导地位，影响效果也远远大于市场投资。
（五）供给模型
模型5中效率边界通过了模型5的显著性检验，且与供给呈负相关。效率边界对机构供给的影响在1%的水平上显著，且系数为负，表明在控制其他变量的情况下，接受考核的机构比不接受考核的机构对托育服务供给的影响低42.1%，没有接受考核的部门，托育机构供给明显增多，说明这类托育机构发展势头良好，此类机构在托育时间、教学理念等方面较为灵活。尽管这些托育机构尚未纳入政府考核体系中，因缺乏监管存在一些安全和卫生隐患，存在较多安全和卫生隐患，但由于可满足家庭多样化托育服务需求，在市场上非常活跃。[13]值得注意的是，政策约束与供给呈负相关关系，说明在控制其他变量不变的情况下，政策约束力度越大，托育机构的供给越小，但作用不明显。政策对托育服务行业发展有着引导作用，参考发达国家的经验，托育服务发展经历了从家庭到机构，从追求数量到追求质量的变化过程，其政策发展经历了从无到有、从强调福利到注重公平与质量的变化过程。[14]我国的托育服务政策虽然尚需进一步完善，但从模型分析结果来看，已经在强调公平和质量，而不单从供给上来改变托育服务现状。
五、结论与建议
（一）讨论与结论
本文结合新时代政策和托育公共服务的特点为背景，以协同治理理论、社会资本理论等理论为指导，通过实证分析，得出如下结论：
第一，政府把企业纳入到托育公共服务的主体当中，其最终目的仍然是为了解决收益问题。实证分析结果显示，收益模型的影响系数最大，其次是成本模型、公平模型。因此以收益模型作为参考，可知特许经营和专项投资对收益影响显著，根据模型分析结果可以看出，政府审核的托育机构会降低收益，政府投资的托育机构会提升收益，提升的收益不仅与降低的收益实现了对冲，而且仍有剩余。这就说明了，在托育供给领域，政府市场间合作主要目的是为了提供托育公共服务，实现公共利益，但是由于市场在国家宏观调控下对资源配置起决定性作用，最终驱使托育供给完成收益目标。
第二，在“政府-市场”的合作中，政府特许领域的高壁垒、自然垄断和有效的资源配置等特征为合作企业的高全要素生产率创造了条件和保障。从实证分析结果的横向来看，特许经营对托育机构的效率、成本和收益均有显著影响。从纵向来看，在合作要素中，特许经营、政策约束和专项投资均对效率有显著影响。这就说明了，在与政府合作过程中，政府赋予了托育机构在服务价格、资源配置效率和高受众信任度的竞争优势。在政府监督压力下，托育机构更加重视成本控制和风险管理，最终提高了总体经营效率。
第三，在“政府-市场”的边界中，由于行政边界的相对刚性和社会经济实际发展的适度弹性，使托育供给产生了不协调现象。[15]从实证分析结果可以看出，行政边界对机构成本影响显著，且呈负相关关系。表示越靠近市中心的机构，运营成本越低。这就说明了以行政单位为基础制定的一系列的优惠政策可能惠及不到行政边缘化的地区。这就阻碍了城乡之间资源、要素的流动和托育公共服务的发展。考虑到行政边界对成本的影响，在制定和实施政策时，需要注意城市与农村在行政边界上的差异，相关政策要具有普适性，进而营造公平的经营环境。
（二）政策建议
第一，以托育服务普遍覆盖为改革的突破口。党的十九届五中全会首次明确提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略”并在此战略中明确提出“优化生育政策……发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展”，作为积极应对人口老龄化国家战略的两大重要举措。相关研究表明，育龄人群生育意愿低，不是“不想生”，而是“不敢生”，主要原因在于缺乏配套政策体系、女性就业困境、托育问题、社会保障这四个方面，所以导致生育意愿转化为生育行为的比例很低。而本研究的实证分析结果表明，政府因素比市场因素，对机构运营的影响更显著，政府因素与机构的公平、效率、成本、收益和效率呈正相关，可见政府主导托育公共服务供给体系的建立，效率更高，能够有效解决托育问题，进而增加生育意愿。建立普惠性的托育公共服务体系，首先，尽快研究托育公共服务的相关政策体系，深化行政审批改革，尽可能取缔非法不合格的托育机构，建立普惠性的托育机构，制定相关从业人员的从业标准，建立科学合理的薪酬待遇制度并拓宽培养渠道。其次，随着城市化的不断推进，城市流动人口规模逐渐扩大，托育服务要惠及更多人群。对城市流动人口中的低收入家庭实行资助制度，根据其家庭收入水平和困难程度对进入普惠性托育机构的进城务工人员随迁子女、中低收入家庭儿童予以资助，[16]以减轻其家庭养育尤其是养育二孩的经济负担。最后，以个别城市为试点，以点带面，尽可能在全国展开普惠性托育服务。以上海市为例，上海市在2019年9月21日普惠性托育点建设纳入实施项目，截至到2021年年初已完成56个托育点分布。总体上看，上海3至6岁幼儿学前教育已经基本解决“入园难”问题，“入园贵”问题也得到有效控制，总体发展水平处于全国领先。试点结果表明，普惠性的托育服务效果明显，群众满意度高，建立普惠性的托育公共服务体系是未来托育发展的主要趋势。
第二，理顺政府与市场的边界，产业事业共同发展。随着我国社会主义市场经济体制的建立，市场的地位和作用日益强化，政府的宏观调控职能也在随之调整。在托育公共服务中，政府、市场之间的关系从计划经济时期的政府绝对控制市场，转变为政府、市场和社会三者联动的一个过程，但在这个过程中政府作用逐渐削弱。全面二孩、三孩政策实施以来，社会托育需求增加，而托育供给良莠不齐，这些矛盾凸显的根源就在于政府、市场与社会间的治理边界不清，定位不够准确。要理顺政府与市场之间的治理边界问题，首先，强化政府责任，进一步提高托育服务的公共服务地位。[17]研究分析结果显示，政府因素对托育机构的正向效应远大于市场因素对托婴机构的正向效应。破解托育公共服务供给发展问题，必须依靠政府的主导力量，依靠政府的规划设计和政策引导，基于托育服务受众群体广泛、对社会发展的重要性以及服务性、福利性这些特殊性，政府应当承担起提供托育服务的主要责任，根据科斯的交易成本理论，政府介入直接生产，就能减少市场交易成本，将托育公共服务当作一项准公共物品，能一定程度上减少市场交易成本，把政府介入市场的作用发挥到最大。其次，发展托育公共服务的同时坚持发展以市场为导向的托育服务产业。发展托育公共服务事业与产业的最终目标是一致的，都是为了满足我国群众多元化的托育需求。要理顺两者关系、分清责任、确保措施得当，在发展托育公共服务事业的同时加速发展托育服务产业，最终实现政府与市场各司其职。政府是托育服务的第一责任和最终责任主体，对托育公共服务的供给承担“兜底”责任；而托育服务产业的责任主体应该广泛发展，市场参与不仅能够促进托育服务更多层次、多元化、个性化的发展，还能推进新兴经济产业发展，促进国民经济的增长。
第三，推进供给侧改革，撬动托育服务需求。目前，托育服务的发展的矛盾在：如果由政府提供托育服务，政府的财力不足以支持；如果依靠市场的秩序发展，又面临着托育人口消费能力不平衡不稳定的现状难题。因此，托育服务改革必须从供给侧入手，提出托育供给侧改革的总体思路是，坚持以市场需求为导向，以破解供需错位问题为重点，从数量、质量和结构三方面来推动供给侧与需求侧的匹配结合。一方面主要依靠市场的力量增加托育供给服务，另一方面调整供给结构来调动托育群体的需求，从而在现有基础上进一步开发需求。首先，从政府托育公共服务供给来看，应进一步细化托育服务业长期规划，加大对婴幼儿照护工作的基础投入，以政府补贴的形式，推广婴幼儿照护项目，实现托育服务的全方位覆盖。支持社会力量积极参与托育事业，吸引社会资本共同投资托育项目，鼓励民间资本参与管理运营公办托育机构。其次，从市场托育服务供给来看，应逐步建立托育服务行业准入和退出机制，健全托育服务机构评估制度，加强对托育服务机构价值维度、经济维度和供需维度多方面的监管，创新托育服务理念、改善公共服务质量，吸引社会资本投资托育服务产业，鼓励评估等级高的托育服务产业进行品牌化连锁经营。最后，利用供给侧改革即通过质优价廉的托育服务供给，为婴幼儿和家长提供不同个体需求的个性化、多样化的托育服务。让托育人群体会到物有所值、物超所值，为家长们从少消费到多消费、从担忧托育质量到放心托育机构，使托育服务产业成为新兴产业，推动国民经济的增长。
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Research on the relationship between government and market in the Public Service of entrusted education in China: Cooperation and boundary
SHANG Zijuan1, ZHANG Fanfan 1, SHI Zhilei2
(1. School of Marxism, Chang'an University, Xi'an Shaanxi, 710064, China;
2.School of Humanities, Chang'an University, Xi'an Shaanxi, 710064, China;
3. School of Public Management, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei, 430073, China)
Abstract：In order to understand the influence of the government and the market on the performance of childcare institutions, a framework for analyzing the cooperation and boundary between the government and the market was constructed in terms of the development level of the institutions and the environment of supply and demand, etc. Using the survey data of childcare organizations in Wuhan, specific indicators of cooperation and boundary between the government and the market in public services of childcare were treated, and the impact of these indicators on the nursery performance was analyzed through an empirical model. Finally, it is suggested that universal coverage of childcare services should be the breakthrough point of reform to clarify the governance boundary between the government and the market and promote the joint development of the industry and enterprise, so as to advance the supply-side reform and boost the demand for childcare services.
Key words: Entrusted Public Service; Government and the market; Cooperation and Boundaries; Collaborative governance