财政压力对税收征管的影响：来自中国的自然实验

推荐人： 中南财经政法大学财政税务学院张静堃
原文信息： Chen Xiaoguang. The effect of a fiscal squeeze on tax enforcement: Evidence from a natural experiment in China [J]. Journal of Public Economics, 2017, 147: 62–76.
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一、引言

相比于富国，穷国的税收占GDP的比重一般较低。现有研究往往从信息匮乏的角度加以解释，由于非正规性、现金交易和地下经济的存在，税收征管者难以掌握充分信息。还有一些文献强调了激励税收征管者和纳税人对抑制逃税的积极作用。然而，现有的研究忽视了行政体制对税收征管的制约。从理论上看，由于横向税收竞争或者央地目标不一致，地方政府的征税激励不足，这会制约一个国家的税收能力。

本文主要研究的我国县级政府税收征管的激励机制。本文利用2005年全国范围内取消农业税作为一种自然实验，县级政府在取消农业税后面临严重的财政压力。为了履行政府职责，县政府必须相应地增加收入。有趣的是，由于中国长期存在的城乡差距和各地农业重要性的差异，各县因农业税取消带来的财政压力各不相同。这就使得本文可以使用双重差分估计检验财政压力对税收征管的影响。

本文研究发现，在取消农业税的同一年，地方政府通过严格征管其他税种可以抵消农业税取消带来的财政损失。本文以制造业企业的有效增值税率为研究对象，发现农业税取消使得平均税率提升了7%。本文进一步探讨了可能影响地方政府加强增值税征管力度的因素。

二、制度背景

在中国由于地方政府承担着实现经济增长、稳定就业等任务，地方政府间往往存在着激烈的税收竞争。增值税属于共享税，（2016年）前增值税由中央和地方实行75:25分成。由于地方政府没有税收立法权，他们只能通过干预税收征管机构来降低地方有效增值税税率。虽然增值税的管理权是由全国范围内的国税系统负责征管，在财政和人事上实行垂直领导，但是地方政府仍然可以通过一些渠道影响国税系统的征管活动。

这些渠道包括：（1）地方国税系统的局长要受当地同级的党委书记领导；（2）税务部门的执法能力受地方公安部门的制约；（3）地方政府可以帮助税务部门解决一些问题，比如办公楼用地审批、子女教育、医疗待遇等；（3）税务部门可能为改善工作条件接受地方政府补贴；（4）税务部门面临地方反腐败的压力。地方政府尽管没有税收立法权，但是它可以通过以下方式降低企业的实际税率：（1）要求国税系统对企业使用假发票的企业睁一只眼闭一只眼；（2）要求国税系统在征收时执行低税率；（3）通过延迟纳税降低企业负担；（4）实行包税制。

2005年以前，中国对各种农产品征收农业税。这是一种地方税，税收收入主要由县乡两级政府分担。为了减轻农村农民的负担，缓解农村的社会动荡，中央政府决定取消农业税。为了保障地方法定支出和财政正常运转，中央从2001年起以转移支付等方式进行补贴。2006年1月1日起，第十届全国人民代表大会常务委员会决定取消农业税。在中央政府的压力和命令下，地方政府在2005年几乎停止征收农业税。尽管本世纪初地方政府已经感知到农业税将被取消，但是地方政府仍然不清楚其确切的取消时间。需要强调的是，农业税由地方税务总局征收，增值税由国家税务总局征收，取消农业税后，地税的工作人员将不会重新分配给国税。

三、概念框架

本文根据最优商品税收模型，提出模型强调地方政府在税收征管中的作用。该模型有助于阐明取消农业税对税收征管的影响机制，讨论了影响地方政府税收征管执行的因素。

假设财政支出T可以为地方政府带来收益B(T)。不妨假设，有三种税带来的税收收入可以满足支出的需要，即T0+T1+T2=T。假定yi（i=1,2,3）是每种税的税基，则有效税率可以被定义为τi = Ti/yi，由税收征管力度决定。模型中假定T0为农业税，T1为增值税，T2为土地财政收入。则最优化条件为：

通过推导，本文提出四条假说：（1）假说1：取消农业税，且不再引入新的税种，那么政府将提高其他税种的有效税率，加强现有税种的征管力度；（2）假说2：取消农业税后，增值税地方分成比例越低，则增值税征管力度提高程度越低；（3）假说3：取消农业税后，增值税税基越大，则地方提升征管力度的程度越低；（4）假说4：取消农业税后，提升其他税种征管力度的成本越小，则地方提升增值税征管力度的程度越低。

四、数据与主要变量

本文使用的主要数据来自工业企业数据库（2000-2007）和县级财政统计年鉴（2000-2007）。描述性统计如Table 1所示。

本文研究的增值税有效税率为实际支付的增值税数额比上增值额：

由于实际支付的增值税数额为：VAT Payment=Payable VAT + Adjustment Items，包括应付增值税（增值税销项税额-进项税额）加上调整项目。调整项目包括前年度应纳增值税滞纳金、偷税的罚款以及逾期缴纳的增值税。有五条渠道可以影响增值税实际税率变动：（1）通过审计或处罚影响改变项目的数额，或者通过调整增值税销项税率和进项税率影响实际税率；（2）虚报应税投入或产出，操纵税基；（3）改变法定增值税进项税率或销项税率；（4）改变投入产出比；（5）改变出口退税率。本文证明了取消农业税对增值税有效税率的影响主要通过（1）实现。

本文通过下式度量取消农业税带来的财政压力：

上式中等号右边的分子分别为2000-2004年的农业税收入、上级政府转移支付以及2005-2007年转移支付的均值；分母为预算内财政总收入。虽然取消农业税是全国范围内“一刀切”实施的，本文通过财政压力的大小区分了处理组和控制组。本文将△Agrc高于中位数的县定义为处理组，将?Agrc低于中位数的县定义为控制组。据此，作者绘出了取消农业税对不同县增值税实际税率的影响，如图Figure 4.1所示。

五、实证策略与结果

（1）主要结果

本文设定双重差分模型检验财政压力对税收征管的影响，模型如下所示：

该模型的被解释变量为0增值税实际税率（该县企业平均增值税税率），c表示县，p表示地级市，t表示年份。该模型控制了县级一系列控制变量Xct，县固定效应??c，地级市-时间固定效应??pt。当该县为处理组时，?Agrc 取1，否则取0。当样本处于2005年以后，Postt取1，否则取0。系数??表示农业税改革对增值税实际税率的影响程度。

为了验证平行趋势，本文进一步进行了安慰剂检验，相比于模型（5.1），这一模型考察了2000年-2003年每年处理组和控制组的差异是否显著：

为检验财政压力的动态效应，本文设置模型如下，它可以揭示历年财政压力对税收征管力度的影响程度：

回归结果如Table 2所示：

由第（1）列可知，取消农业税显著提升了当年的增值税有效税率，第（2）-（5）列2000-2003年系数均不显著，说明该模型满足平行趋势。在附录中，作者检验发现取消农业税提升增值税有效税率的主要途径是改变增值税的调整项数额。在Figure 5.1中，作者检验了取消农业税的动态效应，发现取消农业税持续地提高了地区的税收征管强度。

（2）排除其他渠道及稳健性检验

如上所述，企业的有效增值税税率也有可能受投入产出比或者出口销售比例(因为增值税出口退税)的影响。本文研究了这些可能性，结果表明，无论是对投入产出比(第(1)列)还是对出口销售比(第(2)列)都没有显著的处理效果。也会有人质疑增值税实际税率的提升可能是因为分母-增值额变大了，本文也发现农业税改革对增值额无显著影响。还有人指出可能是由于当年政府支出的压力导致增值税征管力度加强，作者通过实证分析排除了这一可能性。作者接下来进行了一系列稳健性检验：（1）考虑测量误差问题；（2）考虑新公司进入；（3）考虑同一年度其他改革等等，结果均稳健。

（3）其他结果

本文进一步验证了假说（2）-（4）。通过在模型中加入交互项，本文验证了假说2-4均成立，进一步强化了文章结论。本文还发现，取消农业税的财政压力还使得地方政府通过提高其他税种的税收征管力度来增加收入。

六、结论

信息和激励是税收系统运作良好的两大支柱。除了税务稽查员和纳税人，地方政府也可以在这一体系中发挥重要作用。既有文献对税务稽查员、纳税人和信息在逃税中的作用进行了丰富的理论和实证分析。相比之下，对地方政府及其激励机制的实证研究较少。本文利用中国取消农业税作为财政压力的代理变量，发现改革后地方政府极大地提升了其税收征管力度。

正如Richard M. Bird在2014年指出的，如果税法不能有效实施，那么最好的税政也毫无价值。尽管增值税的信息非常充分，但如果激励不足，其征税效率也无法完全实现。虽然本文的实证研究是基于中国的经验，但它具有普适性：对税收征管的激励不足可能是发展中国家税收占GDP比例较低的决定性因素，地方政府可以在这方面发挥重要作用。