推文作者： 中南财经政法大学财政税务学院 张静堃
原文信息： Xu Guo. The cost of patronage: Evidence from the British empire[J]. American Economic Review, 2018, 108(11): 3170–3198.
图片来源： 百度图片搜索
一、引言
经济学家已经指出国家能力是经济增长的基础。官僚是国家能力的关键要素，官僚体现了国家的人力资本水平，负责公共服务和政策的具体实施。因此，了解如何有效激励官僚以提升政府机构绩效非常重要。历史上，许多国家都采用任命制。即使在当代的美国，仍然有数千个岗位由总统根据自己的意愿进行任命。
任命制这一古老的制度会如何影响政府绩效呢？理论上说，任命制使得上下级的信息更加充分，还有可能使得下级对上级更加忠诚，从而改善政府绩效。另一方面，任命制下不可避免的偏袒现象必然有损政府绩效。任命制无疑会通过影响官员激励最终改变官员的行为，然而由于数据的制约，以往的学者不能较好地对其进行实证研究。
本文利用大英帝国殖民地的数据研究了任命制的影响。大英帝国设立了殖民部管理其所辖的殖民地。在大英帝国鼎盛时期，殖民部统领全球近五分之一的土地。殖民大臣酌情任命总督全权管理各殖民地。本文作者电子化了3000多卷人事信息和公共财政报告，第一次构建了一个包含70个殖民地上456名殖民地总督信息的个人层面数据库。数据库的时间从1854年殖民地部建立到1996年殖民地部被撤并。
本文发现，任命制对政府部门职位分配形成了扭曲，使得官僚表现更差。正如马克斯·韦伯所言，现代国家正是伴随着基于任命的官僚制度向基于规则的官僚制度的转变而诞生的。
二、实证背景与数据
本文研究的对象是殖民部。殖民部成立于1854年，负责管理海外殖民地。殖民地部的两项制度背景使得本文可以研究任命制对官僚职位分配及绩效表现的影响。第一个制度背景是大臣变更。殖民大臣由英国君主根据首相的建议任命。大臣可能会因为两个原因发生变更：一是首相进行内阁改组，二是议会选举后原首相下台。在1854年到1966年，大臣的平均任期为3年。大臣的变更引发总督与大臣的关系的变化，这是本文利用的第一个变异。第二个制度背景是任命制的变革。在1854年至1930年期间，大臣对总督具有充分的酌情任命权。1930年，沃伦·费希尔领导的委员会在对殖民地总督任命制度进行调研后，提交了一份“费希尔报告”。报告主张对总督职位实行公开招聘制度。这是本文利用的第二个变异。 殖民部将委任总督管辖各个殖民地。总督任职期6年，他们的主要职责包括：（1）管理殖民地财政；（2）在殖民地立法；（3）任命殖民地公职人员；（4）维持安全；（5）颁布赦免令；（6）批准婚姻等。尽管总督处于从属地位，但他们在管理殖民地时享有相当大的自由裁量权。由于英国本土与殖民地距离遥远，极高的监督成本使得英国政府只可能下放权力给各总督，使得其在殖民地具有高度权威。
事实上，总督和殖民大臣之间形成了经典的委托代理关系。总督需要平衡当地精英和殖民大臣的要求以实现自身利益最大化。殖民大臣几乎只能通过总督了解各殖民地的信息，对总督的唯一制约就是解雇他们。由于任命和解雇总督由大臣自行决定，任命制可能会对总督的分配和激励产生很大的影响。
本文收集的数据来自四个方面：（1）殖民地官员名单：这一名单记录了1860-1966年各个总督的职位、背景和工资；（2）殖民地蓝皮书：包含1821-1949年殖民地公共财政数据、人口统计数据及贸易和社会经济统计数据。1949年后的数据，本文使用殖民地特定的统计年鉴进行补充；（3）履历数据：本文从DeBrett的数据库和英国Who’s Who的数据获取了关于大臣和总督的履历信息；（4）家谱数据：本文利用在线数据库The Peerage获得家谱信息。
本文利用上述数据度量了殖民大臣和总督私人关系。本文考察大臣和总督是否有共同的祖先，是否持有相同的世袭贵族头衔，是否都上过伊顿公学，是否都上过牛津大学或剑桥大学。具有这四种关系之一，本文作者即认为两人之间容易建立私人关系。
三、工资、晋升与关系
本文首先考察了任命制对官员激励的影响。根据描述性统计，本文发现，有关系的总督获得的薪水更高，如Figure 3所示。
为实证检验私人关系对总督工资的影响，本文构建了如下的回归模型：
模型（1）中，被解释变量为工资的对数，下标i表示总督，s表示殖民地，t表示时间，核心变量cit 是总督与大臣有无私人关系的虚拟变量。由于担心有能力的总督更容易建立私人关系，本文控制了总督个体固定效应θ i 以缓解内生性问题。本文还控制了一系列控制变量和时间固定效应。回归结果如Table 2所示，可见当总督和大臣存在私人关系时，总督的工资更高。
本文进一步探讨了总督获得更多薪酬的渠道。由于各个殖民地的工资是固定的，但与殖民地规模挂钩，殖民地规模越大，工资越高。同时越艰苦的殖民地（热带地区或偏远地区）工资也会越高。如Table 3所示，本文发现有关系的总督更容易被派遣到更大规模的殖民地任职（即获得晋升），且不会显著地被派往热带地区或距伦敦较远的地区任职。
本文进一步研究了1930年沃伦·费希尔改革的效果。本文构建如下的DID模型：
与模型（1）相比，该模型中加入了一交乘项，将私人关系的虚拟变量与表示1930年的虚拟变量交乘，结果如Table 4所示。在1930年改革后，私人关系不会显著地影响总督的薪酬，说明改革纠正了任命制的弊端。
四、总督与殖民地上的表现
有关系的总督可以获得更多的工资，是不是因为他们的工作表现更好呢？本文进一步研究了任命制下总督的绩效表现。本文选取了收入筹集作为总督的主要绩效。一方面是由于财政能力是国家能力的重要组成部分，另一部分是因为殖民地的财政自收自支，筹集收入是非常重要的一项工作。本部分的实证模型如下所示：
相比于之前的模型，模型（3）的被解释变量为殖民地财政收入等变量，还控制了总督-殖民地固定效应。如Figure 5所示，在总督与大臣有私人关系后，收入筹集与财政支出绩效均变差。本文通过实证研究发现，收入的下降主要是因为关税收入的下降，且税收征管方面的支出和社会性支出也会下降。这一效应在1930年改革后消失。
作者进一步探究了有关系的总督收入筹集能力越差的渠道。本文发现相比于向殖民地居民征收的税收，有关系的总督更容易发布减免关税的法令。除此之外，本文还考虑了其他衡量绩效的变量。文章选取了社会稳定程度、议会评价和总督授勋三个指标度量总督表现，发现有关系的总督所辖殖民地更容易发生暴乱，议会评价更负面，更难获得授勋。
五、结论
在人类历史的大部分时间里，官僚都是根据酌情任命分配到工作岗位上的。尽管各国进行了大量的公务员制度改革，但任命制仍然很普遍。任命制是否会有损政府绩效和国家能力建设仍然是一个悬而未决的问题，理论在这个问题上是模棱两可的。本文通过整理了独特的数据集，有助于解答这一问题。本文的分析得出了两个重要的发现。首先，本文发现与殖民大臣有关的总督通过晋升到更大的殖民地而享有更高的薪水。这种工资溢价仅出现在大臣任命总督的酌情权被削减之前的时期。其次，本文发现殖民地的收入在总督与大臣有关的年份也会下降。与之前的结果一致，财政业绩差距在任命制取消后消失。
推荐理由
官员是国家大政方针的具体执行者，政府各项政策的有效实施都离不开对官员的激励。正如姚洋所言，新政治经济学的重要研究方向之一就是官员激励问题。本文对于任命制这一古老的官员任用制度进行了充分的研究，对于研究中国官员的激励和绩效具有启发意义。