推文作者： 华中科技大学管理学院 周然
原文信息： Pique R. Higher pay, worse outcomes? The impact of mayoral wages on local government quality in Peru[J]. Journal of Public Economics, 2019, 173: 1-20.
一、引言
近几十年来，在发展中国家，政治和财政分权改革较为普遍。但在很多地区并未实行分权改革，地方政府能力未能加强，使得部分地方政府未能较好的履行自己的职责。本文将探讨如何提升地方政府的能力和表现这一经济问题。
本文作者从工资这一角度切入，探讨高薪能否帮助地方政府获得更好的政绩。作者以2007年秘鲁市长工资改革为契机，利用秘鲁市政的数据，研究市长工资如何影响政府能力和表现。2007年秘鲁中央政府提出市长工资改革，这项改革以选举人口为标准将地区自治市划分为20类，并确定了每一类市长工资的上限。
作者采用两阶段最小二乘法，研究发现，高薪对地方政府的表现具有稳健的负面影响。地方政府的表现主要有两个衡量指标。一是公共投资执行的比例；二是基于市政激励计划构建的政府目标。高薪降低地方政府的公共投资执行的比例，并不是因为高薪市长会选择投资质量更高、更复杂的项目，也不是因为高薪市长会承担更多的责任。
那么，高薪对政府产出其他方面的影响呢？作者考虑了政治选择、官僚能力和政治努力等维度。作者发现在政治选择方面，高薪会降低市长的教育水平和私人管理经验。与此同时，高薪对地方政府的官僚能力和政治努力均没有产生影响。
最后，作者发现高薪对于地方政治格局产生了显著影响。具体而言，高薪增加了竞选公职人员的候选人数，降低了获胜政党的投票份额，造成选票溢出的现象。虽然在统计意义上不显著，但高薪对现任市长的连任概率有负面影响，对现任市长任期内被罢免有积极的影响。
总体来讲，高薪导致地方政府更多的政治竞争、反对、分裂和离职。
高薪对地方政治格局的影响可以部分解释地方政府表现差，需要注意的是，政治竞争与政府表现之间并不是一种因果关系。在发展中国家，高薪可能导致更多、更强大的竞争对手给市长议程带来更多的政治阻碍。总体而言，在秘鲁，政客的高薪未必能提升地方政府的能力和表现。
二、制度背景及数据
本文主要聚焦于秘鲁最小的行政单位--地区自治市。回顾秘鲁的历史，政府在地方发展中并未扮演一个重要的角色。2002年秘鲁中央政府实行财政和政治分权改革，中央给地方的转移支付增加，地方自主性得到极大的提高。地方政府在当地基础服务和基础建设方面发挥越来越重要的作用。地区自治市主要有市长和议会组成。市长是主要的行政权力机构，负责当地预算和发展计划，任期是四年一届。议会是市政立法机构。
2007年以前，地方政府市长对工资拥有自主裁量权。2007年，秘鲁中央政府实行市长工资改革。这项改革依据地方选举人口，将地区自治市划分为20类，并规定了每一类工资的上限，同时给予利马、卡亚俄首都地区经济政治特权。表1展示了基于2010年选举人口划分的20类市长工资上限、自治市的分布情况。
本文的数据主要来源于秘鲁财政和经济部、国家问责局、国家评审委员会、地方政府人口普查数据、国家市政局等数据库
表1 改革分类、工资上限分布
三、实证策略
本文中，作者采用了两阶段最小二乘法进行回归，回归模型如下：
接着，作者通过安慰剂检验展示市长工资上限并不能很好的预测市政社会经济特征、公共财政、选举结果。一阶段回归结果展示工资上限是市长工资的良好预测指标（如表4所示），工资上限的系数大约为0.6.主要是因为部分地区自治市工资类别发生改变后，市长并未调整自己的工资。
四、实证结果
1. 政府表现
本文作者主要采用两个指标度量地方政府的表现。一是公共投资执行的比例；二是基于市政激励计划构建的政府目标。如表5所示，高薪降低地方政府的公共投资执行的比例，对市政目标及其价值都有显著的负面影响。在本文附录中，作者展示了高薪降低地方政府的公共投资执行的比例并不是因为高薪市长会选择投资质量更高、更复杂的项目，也不是因为高薪市长会承担更多的责任。
2. 政治选择
高薪并不会导致市长教育水平和私人管理经验的增加，且对与市长候选人没有产生任何影响。在表7中，比较显著的是，较高的工资会增加没有政党经验候选人的比例，吸引更多的人参与政党。
3. 官僚能力和政治努力
作者主要采用市政援助技术和市政任务培训需求指数来衡量地方政府的官僚能力。结果如表8所示，高薪并未对地方官僚能力产生影响。另外，作者用地方法令的产生量来衡量政治努力，同样也未发现高薪对政治努力的影响。
4. 政治竞争
作者发现高薪对地方政府政治格局产生了重要的影响。具体而言，高薪增加了竞选公职人员的候选人数，降低了获胜政党的投票份额，造成选票溢出的现象。虽然在统计意义上不显著，但高薪对现任市长的连任概率有负面影响，对现任市长任期内被罢免有积极的影响。（如表9所示）
高薪对地方政治格局的影响可以部分解释地方政府表现差，主要是因为较低的连任概率和政治反对。较低的连任概率会使得经验丰富的政治家流失、政府计划的中断，由此给地方政府绩效带来不利的影响。另外，像秘鲁这样政治制度不健全、政党薄弱的发展中国家，竞争对手会通过频繁的社会抗议和罢免投票阻碍市长议程，严重影响地方政府的表现。
政治竞争可以解释先前政治选择的结果。高薪增加了竞选公职人员的候选人数，选民难以汇总所有候选人的信息。选民在更有经验的候选人和没有政治经验的候选人之间权衡时，他们会偏好“局外人”。因为选民认为“局外人”看起来更加友善，侵占政治资源的概率较低。
五、结论
本文主要研究分权改革背景下，如何提升地方政府能力和表现。作者利用2007年秘鲁市长工资改革作为外生识别政策，用改革工资上限作为市长工资的工具变量，采用两阶段最小二乘法，实证分析指出市长的高薪并未提升地方政府能力和表现。特别的是，高薪对地方公共投资执行的比例和绩效目标都有负面的影响。而且作者还发现高薪对政治选择、官僚能力和政治努力并没有产生积极影响。但工资对地方政治格局具有很强的影响，高薪增加了地方政府的政治竞争、反对和分裂，降低了对现任市长的支持。总体而言，在秘鲁，政客的高薪未必能提升地方政府的能力和表现。
推荐理由
在财政和政治分权的背景下，如何提升地方政府能力是一个较为经典的话题。本文作者从政客工资这一角度出发，以秘鲁地区自治市为研究案例，给我们展现了政客的高薪未必给地方政府能力和表现带来积极影响。每个国家的国情和政体千差万别，同样的政策会产生截然不同的效果。一是启发政客应确立因地制宜的政策，二是可以启发学者研究在中国如何提升地方政府能力。