推文作者： 华中科技大学管理学院 何凡
原文信息： He G, Wang S, Zhang B. Watering down environmental regulation in China. The Quarterly Journal of Economics, 2020, 135(4): 2135-2185.
原文链接： http://efdinitiative.org/sites/default/files/publications/TFP_Final_full%28final%29.pdf
一、引言
在广大发展中国家，数十亿人每天生活在极端污染环境中，同时经济上仍然依赖污染严重的制造业，如何平衡环境与经济间关系成为它们当前最重要的问题之一。然而，现有研究主要集中在美国，对发展中国家环境监管的经济成本知之甚少。由于美国等发达国家与发展中国家在产业结构、要素禀赋、政治制度和官员激励等方面都存在较大的差异，因此，来自美国的证据对理解发展中国家的环境监管成本可能启发有限。
本文通过研究中国这一世界上最大的污染排放和制造业国家弥补文献中的空白。为解决日益严重的水污染，中国政府在全国主要河流安装了数百个“国控”水质监测站，并将水质读数与地方官员晋升挂钩。然而，水质监测站只能捕捉河流上游的排放，这使得地方官员有动机对监测站上游的污染企业实施更严格的环境监管。利用地方政府环境监管在监测站上下游的空间断点，作者研究发现：（1）监测站上游污染企业的TFP比下游污染企业低24%，化学需氧量（COD）排放少57%。（2）上游企业遭受更加严格的环境监管是造成这一空间不连续性的重要原因，面对严格的环境监管，上游企业需要投资更多非生产性的减排设备，并调整生产过程，从而导致TFP下降。（3）上游企业的TFP损失相当于中国制造业企业TFP的2年增长率，水质监管的经济成本超过1100亿元人民币。
本文研究贡献主要体现在以下三个方面：第一，提供了关于发展中国家环境监管经济成本的第一个严格和全面的经验证据。第二，补充了长期以来关于中央集权政治制度的政治经济学讨论。通过记录监测点上下游企业TFP的巨大差距，文章提供了政治权力的过度集中会在分散的政策实施中造成显著扭曲的直接证据。同时，本文还指出中央-地方的目标一致性可能在不完善的监管下失效。最后，相对于以往对空气污染的关注，本文提供了对水污染监管经济成本的证据。
二、背景与研究设计
2.1中国的水质监测和水污染控制 20世纪90年代末，在经历了近20年经济增长后，中国开始面临各种环境挑战，包括不断恶化的地表水质量，严重威胁着民众的身体健康。为此，中央政府开始试图保护水体，环保部在20世纪90年代在全国主要河流、湖泊建立了国家水质监测系统，用以采集全国地表水质信息，并向环保部上传水质等级数据。尽管当时中国的水污染已经非常严重，但促进GDP增长仍然是政府的首要目标。因此，水质监测系统被认为主要是出于科学目的而非监管目的，监测站的位置也主要根据水文条件设置，甚至许多监测站直接建在已有的水文站上。
十六大后，科学发展观的提出开启了中国积极的环境监管时代。根据2003年科学发展观制定的议程，环保部加大了降低水污染的力度，对当时所有“国控”水质监测站规定了明确的水质目标，并开始自动化监测大型河流和湖泊的水质，同时还开始系统地公布所有“国控”监测站的水质数据。此外，“十五”规划和“十一五”规划明确提出了降低水污染的目标。为实现这些目标，中央政府向各省分配了减排任务，要求省长与中央政府签署个人责任书，详细记录减排计划与承诺。各省省长进一步将减排任务分配给市县领导，并将这些环境目标作为晋升的重要标准。鉴于这种强有力的政治激励，大型污染工业企业成为当地政府官员的主要目标，因为它们当地水污染最主要的排放者。为应对严格的环境监管，企业只能加大对减排设备的投资，并调整生产过程。如下图所示，在2003年开始的强有力的监管后，中国的水质等级（数值越小，水质越高）和COD排放都出现了明显下降。
但由于河流是由高流向低，水质监测站只能监测上游水流的水质。当中央政府将水体质量与政治晋升挂钩时，地方官员有强烈的动机监管上游的污染企业，对下游污染企业则缺乏监管动机。同时，由于2003年后中国政府才开始实施严格的水污染控制，作者预计上游和下游污染企业之间的生产率差距在2003年之后会大幅扩大。
2.2研究设计
为识别水质监测站上下游监管差异对企业TFP影响，作者建立如下RD模型进行识别：
TFPijk是k监测站附近j行业企业i的TFP（OP法），Downijk是企业是否处于监测站下游虚拟变量，Distijk是企业距离监测站距离，h是最小均方误差下的最优带宽，??j和vk分别是行业固定效应和监测站固定效应。
三、数据与结果
3.1数据
作者主要使用以下5支数据：（1）水质监测站数据，包括设立时间，地点等；（2）2000-2007年工业企业数据库（ASIF）；（3）企业环境调查与报告数据库（ESR），提供了企业主要污染物排放数据；（4）乡镇社会经济指标；（5）乡镇和河流地理数据。
作者对数据做了如下处理：只保留位于河道主干上的监测站，只保留至少有一条河流经过的乡镇。然后，以每个监测站为中心，画一个半径为10公里的圆，只保留与10公里源泉重叠的乡镇。进而计算企业与最近监测站的距离。由于部分地区监测站较为密集，无法判断上下游关系，为此作者还剔除了重叠的监测站以及只有监测站没有企业的乡镇数据。最后，我们的样本包括17726家ASIF公司和9797家ESR公司，它们位于159个水质监测站周围。由于ASIF和ESR采用不同的抽样标准，难以进行匹配，为此我们对其分别进行估计。
3.2平衡性检验
RD估计的基本假设是在没有环境监管的情况下，上下游企业应该相同。为此，作者做了一系列平衡性检验。表S3报告了企业层面的平衡性检验，发现在环境监管前，上下游企业的特征并没有显著差别。此外，作者还从行业、乡镇层面做了检验，发现结果类似。
3.3基准结果
下图结果显示，在污染行业中，上游企业TFP显著低于下游企业，非污染行业则不存在这一现象。表1量化了图中的结果。其中Panel A是不加任何控制变量的估计结果，Panel B和C进一步加入监测点FE、行业FE和监测点-行业FE的结果。Panel B结果显示，上游污染企业遭受的TFP损失在29%（e-0.34-1）至32%（e-0.38-1）之间。Panel C结果则表明，这一损失在24%-25%间。这一损失相当于样本期内中国工业企业2年的TFP增长率。
3.4动态效应
图5给出了环境监管的动态效应，在2003年水污染治理监管加强后，监测站上下游企业的TFP差距才开始出现。这也进一步证明了我们的识别假设：在没有更严格的水质监管下，同一监测站上下游企业的生产力水平相似。
3.5企业内效应
本部分作者进一步控制了企业的固定效应，并考察了断点在2003年前后的差异，用以研究监管对企业内部TFP变化。表2结果显示，尽管系数相对表1较小，但与下游企业相比，在2003年水质监管严格后，上游污染企业的TFP下降了仍然下降了19%左右，而非污染企业则不受影响。
四、影响机制
4.1投入和产出
作者将TFP拆分为投入和产出两部分考察上下游企业TFP差异的机制。表3结果显示，2003年水污染治理严格后，上下游企业的产出并无显著差异（Panel A），但上游企业比下游企业拥有更多的资本（Panel B），但资本生产率却更低（Panel C）。这一结果与理论预测一致：上游企业需要投入更多的非生产性减排设备以应对更严格的环境监管。
4.2减排行动与结果
污染企业通常会采取两种方式应对环境监管：一是改变生产过程，如减少生产或选择更清洁的生产方式；二是进行末端治理，如安装水污染处理设备。表4结果显示，上游企业的运营时间比上游企业更短（Panel A），使用的淡水更少（Panel B），表明上游企业为应对严格的环境监管会调整自身生产。进一步，作者发现上游企业平均比下游企业多一套污水处理系统（Panel C），污水处理能力也更高（Panel D）。以上结果说明，上游企业的环保投资和生产调整导致了TFP的大幅下降。表5结果进一步显示，上游企业的COD、氮氧化物和废水排放都更少，说明环境监管对污水治理确实发挥了作用。
4.4环境监管的政治经济学
本部分作者提出三个证据，证明地方官员的政治动机是主要发现背后的驱动力。表6结果显示：（1）尽管上游企业的COD排放更少，却缴纳了更多的排污费（Panel A）。（2）在官员政治激励更强的地区，上游污染企业的TFP损失更大（Panel B）。（3）在“自动”监测站中，上游污染企业的TFP损失更大（Panel C），表明在“手动”监管时，地方官员会行使行政权力影响水质监测。
5.经济意义
最后，作者探讨了本文结论的经济含义。测算后发现，每10%的COD下降将导致企业3.38%—3.81%的TFP下降（Panel A）。样本期内监管力度的增加导致超过8000亿元的经济成本（Panel B）。从长远看，经济成本大约为1303-1472亿元（Panel C）。当然，计算结果忽略了小公司和环境监管的间接效应，并且对污染行业的划分也较为粗糙，可能导致偏差。
五、结论
利用中国水质监测系统中的空间断点设计，本文估计了环境监管的经济成本。发现受监管更严格的上游企业TFP下降了24%，COD排放减少了57%。地方官员的政治激励是影响上下游企业TFP差异的主要原因。进一步作者发现，2000—2007年中国水污染监管导致了超过8000亿元的经济成本。
推荐理由：
“好的环境能带来什么收益（差的环境有什么损害）”与“改善环境的经济成本是什么”是环境经济学研究的两大核心问题。以往大多数研究只关注前者，对后者的研究也主要针对美国等发达国家。事实上，了解环境政策的成本对政策制定至关重要，本文采用巧妙的空间断点设计为我们提供了启发。此外，本文关于中央政府和地方政府在水污染治理目标与执行中的错位也为我们今后研究央地互动提供了借鉴。