推文作者： 华中科技大学管理学院 欧阳洁
原文信息： David A Keiser, Joseph S Shapiro, Consequences of the Clean Water Act and the Demand for Water Quality, The Quarterly Journal of Economics, Volume 134, Issue 1, February 2019, Pages 349–396
一、引言
为了有效恢复和维持水生态环境，美国联邦政府于1972年通过了《清洁水法案》（Clear Water Act）。虽然这一法案的目的是为了改善美国的水环境，但针对该法案的争议一直持续不断。首先，《清洁水法案》的政策实施效果究竟如何，理论界和政府部门尚未形成一致结论；其次，《清洁水法案》是美国历史上投入最大的公共项目，前后的投入规模高达10000亿美元，美国公民平均每年需要为其支付100美元。但如此浩大的公共环境项目，至今没有计算出准确的收益-投入比，人们普遍认为《清洁水法案》的成本-收益不成正比；最后，《清洁水法案》的争议延伸到了政治领域，2001和2006年，美国最高法院在超过半数的州废止了《清洁水法案》的施行，而到了2015年，奥巴马政府又恢复了相应的条款。为了回应《清洁水法案》存在的上述争议，本文试图运用一套最为权威、最为全面，也是目前独有的一套数据，来考察《清洁水法案》的实施效果，估计出《清洁水法案》的福利效应，并计算出这一法案的收益-成本比。
本文重点关注《清洁水法案》对污水处理厂的补贴，探讨这一补贴的污水治理效果。文章的研究发现：（1）从变化趋势来看，自1962年以来，美国的水污染就呈现出明显的下降趋势，且1972年《清洁水法案》出台后，这一趋势得到了延续，但水污染下降的速度有所变缓；（2）利用水文地理信息数据、污染监测点数据、水系调查数据等，作者确定了污水处理厂的位置、补贴金额，获取了上下游监测点的水质。三重差分的回归结果表明，《清洁水法案》的补贴确实使得下游地区的水污染显著减少；（3）参考环境资产评估的方法，作者将污水处理厂下游方圆25公里内的房产价值变化作为《清洁水法案》所带来的收益，测算结果表明，《清洁水法案》的收益-成本比为0.25。当然，由于信息的不对称、以及对“非使用价值”和“存在价值”的低估，作者认为0.25只是收益-成本比的下限，实际收益要远高于此。
相比于已有研究，本文的边际贡献主要体现在四个方面：第一，首次运用全国层面最权威、最具代表性的监测点数据考察了美国水污染的变化趋势；第二，首次考察了《清洁水法案》对污水处理厂的补贴是如何影响水污染的。前人的研究，要么通过模拟的方法分析《清洁水法案》的效果，要么直接考察政策出台后的治污效果，鲜有研究直接考察对污水处理厂补贴的治污效果；第三，首次运用环境资产评估的方法，分析了《清洁水法案》对房产价值的影响，并在此基础上详细测算了《清洁水法案》的收益-成本比；第四，本文还是首篇估计污染设备补贴的实证文章。已有的理论认为，对污染设备进行补贴是没有效率的，同时也缺乏相关的实证研究。本文探讨《清洁水法案》的补贴效果，在一定程度上弥补了这一研究。
二、制度背景
在1972年美国联邦政府通过《清洁水法案》之前，美国已经在1948-1970年间先后六次出台类似的水污染治理政策，但之前的政策对污水处理厂的补贴力度都比较小，与1972年的《清洁水法案》不在同一个量级上。需要加以说明的是，《清洁水法案》虽然列示了需要重点监控的工业污染物，但包括农业污染、地表径流等其他污染来源并未纳入有效的监控范围。同时，美国各大城市的污水主要通过下水道集中到污水处理厂处理，且98%的污水处理厂属于国营，其污水处理的投入主要依赖政府补贴。在补贴的构成中，地级市政府需要进行相应的配套，通常而言，100美元的财政补贴中，市级政府要承担25%。对污水处理厂的补贴主要用于污水处理厂的新建、设备更新和维护，以及新技术、新方法的采用。
三、实证分析
1. 数据说明
本文一共使用了8套数据。其中，水文地理信息系统的数据（NHD）是为了确定全国各大水系、河流、溪流的流向，确定污水处理厂的上游和下游；美国环保部（EPA）提供的水系调查数据（CWNS），能根据经纬度准确的确定各个污水处理厂的位置；来自环保部的污水补贴数据，提供了35000份详细的补贴信息，这些补贴的信息能根据code与污水处理厂一一匹配；同时，作者还获取了市级层面的水污染数据。总体而言，作者获得了全国240000个水质监测点的上亿数据，提供了丰富的水污染信息；根据美国在1970、1980、1990和2000年进行的人口普查，作者还获得了详细的人口和房产信息，为估计《清洁水法案》影响房产价值提供了可能；当然，《清洁水法案》会影响多大范围内的房产价值，需要加以确定。作者根据个人交通调查数据（NPTS）和已有文献，确定了《清洁水法案》影响房产价值的地理范围，即污水处理厂下游方圆25英里以内；而为了进一步确定联邦政府的补贴是否带动了市级政府的投入，作者还获取了地级市政府的污水治理投资；除了上述数据，作者还获取了其他的水污染数据，如各地级市的用水大户、拥有污水排放许可的工业企业数量等。
2. 实证结果
（1）水污染趋势变化
在正式回归之前，作者先考察了美国1962-2001年的水污染变化趋势。在本文中，重点关注的水污染是：溶解氧溶度赤字（Dissolved Oxygen Deficit）和不可捕鱼面积（Share Not Fishable）。在（1）式中，描述了各年的污染物状况，当年份等于??时，污染为Q。式（1）的结果在下图中呈现，可以清晰的看到，在1962-2001年间，美国水污染呈现除明显的下降趋势。但总体而言，在《清洁水法案》出台后，其下降的速度有所减缓。作者认为这与美国的实际情况是相符的。主要源于60年代，美国也出台了大量水环境规制政策，且60年代的水污染治理技术显著提升。
（2）污水处理厂补贴的治理效果
本文重点考察对污水处理厂的补贴是否带来了水污染的下降。在（3）式中，Gpy表示污水处理厂p在第y年累计获得的补贴次数，dd表示在污水处理厂25英里范围内的监测点是否处于下游，是则取值为1，否则取值为0。（3）式实质上就是一个三重差分（DDD）的估计方程。同时，为了使本文的估计结果更为精确，文章控制了污水处理厂（P）与上下游（d）的交互固定效应，允许上下游之间存在不同的水质；同时还控制污水处理厂（P）与年份的固定效应，允许污水处理厂周边在不同年份拥有不同的水质，实际上这就控制了一些其他环境规制政策的干扰；进一步的，作者还控制了水系（w）和上下游（d）以及年份（y）的固定效应，进一步控制不同水系的差异。下表列示了（3）式的回归结果，可以看出，对污水处理厂的补贴显著降低了主要污染物。同时，其他污染物也呈现出减少的态势。
（3）收益-成本比的计算
在计算收益-成本比之前，作者估计了污水处理厂补贴对下游25英里范围内房产价值的影响，以此来计算《清洁水法案》的收益，（6）式是对应的估计方程。正文中报告了相应的回归结果，虽然相关的回归系数并不显著，但为本文收益成本比的计算提供了非常重要的参考参数。接下来，作者以此计算了《清洁水法案》的收益-成本比，由前文可知，作者能获得各个污水处理的补贴金额，这实际上就是《清洁水法案》的投入成本。而根据污水处理厂下游25英里范围内的房产价值，乘上（6）式估计出来的回归系数，就能得到《清洁水法案》所带来的房产价值变化。将房产价值的变化除以投入成本，就能得到本文的收益成本比（具体计算过程见下表）。
根据下表的结果，《清洁水法案》的收益-成本比大约在0.25左右，这一数值表明，《清洁水法案》的收益远远低于成本，收益-成本不成正比。但作者认为，这仅仅是提供了一个收益-成本比的下限。原因在于，人们难以掌握水环境改善和福利提升的完整信息，特别是由此带来的健康影响，人们难以感知。同时水环境的一些“非使用价值”和“存在价值”也容易被人们忽视，而没有被记录在收益当中。
四、结论
本文利用作者获取的一套最为全面、最为权威的数据，考察了《清洁水法案》的政策效果及所带来的福利变化。研究发现：（1）从变化趋势来看，自1962年以来，美国的水污染就呈现出明显的下降趋势，且1972年《清洁水法案》出台后，这一趋势得到了延续，但水污染下降的速度有所变缓；（2）利用水文地理信息数据、污染监测点数据等，作者确定了污水处理厂的位置、补贴金额，获取了上下游监测点的水质。三重差分的回归结果表明，《清洁水法案》的补贴确实使得下游地区的水污染显著减少；（3）参考环境资产评估的方法，作者将污水处理厂下游方圆25公里内的房产价值变化作为《清洁水法案》所带来的收益，测算结果表明，《清洁水法案》的收益-成本比为0.25。
推荐理由：
与美国大规模的推行《清洁水法案》类似，中国政府近年来推出了“河长制”这一水环境规制政策。同样的，这一政策在中国存在一定的争议，也缺乏相应的成本-收益分析。该文为“河长制”政策的系统评估提供了一定的可借鉴思路，特别是成本-收益分析时，利用房产价值作为《清洁水法案》收益的替代度量，开拓了我们成本-收益分析的思路。