推荐人：中南财经政法大学财政税务学院 汪家纬
文献来源：Tørsløv T, Wier L, Zucman G. Externalities in international tax enforcement: Theory and evidence[J]. American Economic Journal: Economic Policy, 2023, 15(2): 497-525.
原文链接：https://doi.org/10.1257/pol.20200200.
推文期数：187期
一、引言
跨国公司可以将利润从高税率国家转移到低税率国家来实现避税，这种利润转移行为会导致全球税收收入的巨大损失。原则上，高税率国家的税务机关可以通过加强对跨国公司集团内部交易的监控，更严格地执行管理交易定价的规则来减少利润转移。尽管如此，利润转移现象仍然持续、广泛存在。
本文从征管激励的视角出发，试图对上述现象进行回答：首先，本文通过构建理论模型证实了高税率国家的税务机关缺乏激励对避税天堂的利润转移行为进行打击，而是将执法工作的重心放在监管其他高税率国家的利润转移行为。其次，本文利用丹麦转让定价修正数据和全球税务纠纷数据进行经验分析。丹麦税务当局发起的转让定价修正案中约82%涉及到其他高税率国家。在2009、2014和2015年里，丹麦在转让定价执法上的努力使得其平均年税收收入增加了3.2亿欧元。然而，由于这些修正涉及到其他高税率国家，全球税收收入减少了约1300万欧元。
通过对全球税务机关纠纷数据的研究发现，26个世界主要经济体的转让定价修正对象以高税率国家为主，这些修正案通常不会增加跨国公司缴纳的税款，只会改变高税率国家之间的税收分配格局。从上述分析来看，高税率国家之间争夺税基的行为消耗了各国执法资源却没有增加全球税收收入，与此同时避税天堂也得到了蓬勃发展。
相较于已有的研究，本文的边际贡献在于：①对利润转移持续的原因进行解释，丰富了利润转移与转让定价的相关文献；②为高税率国家在税务执法上的努力反而导致全球税收减少提供新的解释，丰富了国际税收征管的相关文献。
二、制度背景
1. 转让定价制度
为了确保跨国企业利润按照现行国际规则征税，高税率国家税务当局通常对跨国公司进行审计，这项工作由专门的转让定价单位来执行。转让定价单位可以要求跨国企业提供转让定价文件（证明其内部交易的详细文件）并进行审查。审查范围不仅包括商品和服务的转让定价，也包括债务或无形资产转移等。当审查发现跨国企业内部转让定价与“公平价格”存在较大差距时，转让定价单位会要求企业修正交易，这些修正被称为转让定价修正。“公平价格”通常由成本加成定价、可比相关交易、可比不相关交易和利润分割等多种方式确定。但是“公平价格”常常存在不确定性，例如购买品牌等知识产权的“公平价格”在概念上并不明确。因此，即使是没有主动借助企业内部转让定价来实现避税的跨国企业，也有可能与税务机关发生分歧甚至提起诉讼。2019年，全球范围内约有33万人从事转让定价相关工作，其中仅有1%受雇于税务机关，其余99%服务于私人企业。同年，全球私企在转让定价服务上花费的费用大概为150-250亿欧元。
2. 相互协商程序
如果税务机关通过转让定价修正来增加其辖区内跨国企业应税利润，而跨国企业没有调整在其他国家的应税利润，这会导致跨国企业的利润被征税两次。为了避免双重征税，各国签订了相互协商程序协议：当一国税务机关提出转让定价修正后，目标企业可以要求该国税务机关与应税利润超额的对应国家（或多个国家）签订相互协商程序。寻求增加税基的国家会要求相对应的国家减少相同数额的税基。为了确保该程序高效执行，欧盟内部推出另一项严格的制度——仲裁公约。在援引该公约后，欧盟国家之间的争端需在两年内解决。
三、转让定价修正的实证分析
1. 丹麦的转让定价修正事实
由于丹麦转让定价修正数据存在案件结果不明的缺点，本文使用了2008-2015年期间已完成的相互协商程序数据和2011-2016年间法院上诉数据作为补充，从而对丹麦转让定价修正的研究提供更全面的视角。
由于丹麦企业所得税率适中（22%），本文简单将税率高于丹麦的国家定义为非避税天堂，将税率低于丹麦的国家定义为避税天堂。数据显示，2012-2015年之间，丹麦平均每年约有22.15亿欧元净转移到其他国家，相当于丹麦税基的6%。其中，丹麦接收了来自非避税天堂4.55亿欧元的利润转移，其转移到避税天堂的利润约为26.7亿欧元。在2009、2014和2015年间，丹麦年均修正案例数量为62例，其中75%以上涉及跨国集团内无形资产转移。年均修正案例金额约为14.56亿欧元，相当于丹麦平均税基的4%，平均每笔案例涉及金额约为2400万欧元。丹麦发起的修正案件中，绝大多数（82%）涉及其他高税率国家，只有18%来自于避税天堂，其对应的金额（2.66亿欧元）只占对避税天堂利润转移金额（26.7亿欧元）的10%不到。
针对上述事实，一个可能的原因是与丹麦有关的绝大多数公司位于高税率国家。为了验证这一猜想，本文使用了来自瑞士富万达（Bureau van Dijk）的ORBIS数据来验证这一猜测。如图2所示，图中X轴为丹麦关联公司所在国税率与丹麦税率的差距，Y轴为公司累计分布情况。以X轴“0”值为界限，“0”值左侧对应的是公司所在地税率大于等于丹麦税率的累积分布，右侧反之。图中蓝线显示，当X轴取“0”值时，Y轴对应数值约为0.82，这验证了丹麦提起转让定价修正对象的82%为非避税天堂，丹麦与转让定价修正对应国家与的平均税率差距为-4.1%。红线刻画了所有丹麦关联企业所在国与丹麦的税率差距累计分布，当X轴取“0”值时，Y轴对应数值约为0.65，结果说明丹麦关联企业中约65%位于税率高于丹麦的国家，远低于丹麦提起转让定价修正中企业所在地税率高于丹麦的比例（82%）。这为丹麦将税务执法重心放在其他高税率国家提供了证据。通过计算可知，丹麦发起的转让价格修正平均每年为丹麦带来了3.2亿欧元的税收收入，但是目标公司在海外纳税减少了3.33亿欧元，这意味着全球税收收入减少了约1300万欧元。
2. 全球的转让定价修正事实
对全球转让定价修正的研究数据主要来自于：①审计公司EY公布的2014年转让定价权威调查，②欧盟转让定价论坛发布的相互协商程序统计数据和③OECD相互协商程序统计数据。EY在2014年进行了一项关于转让定价当局的调查，询问了全球26个主要经济体在转移价格修正工作上重心。数据显示，全球主要经济体的转让定价纠纷目标常常以高税率国家为主，只有瑞士和荷兰有时会成为攻击的目标。根据2011年欧盟相互协商程序提供的数据来看，由高税率欧盟国家发起的相互协商程序中，只有10.7%涉及欧盟避税天堂，近90%程序涉及欧盟高税率国家。
四、转让定价修正的模型解释
五、研究结论
本文通过对跨国企业税收执法情况相关数据研究发现，高税率国家花费大部分资源修正与其他高税率国家间的转让定价行为，而只花费少量资源稽查涉及避税天堂的交易。本文从税收征管激励的视角来解释这一行为，并表明税务机关没有将对其他国家转让定价修正的外部性内在化。与此同时，税务筹划公司从“分心”的税务机关中获益，将更多的利润转移到了避税天堂。通过各个国家之间协调努力或废除转让定价是解决上述问题的有效途径。
推荐理由
跨国企业利润转移是近年来愈演愈烈的问题，它在带来全球巨大税收损失的同时也会加剧全球范围内的财富不平等问题。文章从税务机关面临的激励措施这一视角出发，通过实证分析和模型建立为利润转移的持续存在和税务执法可能导致全球税收收入下降的问题提供了新的解释。同时，文章对国际税务执法规则和转让定价政策的制定具有很强的启示意义。