摘 要：在促进农业转移人口市民化上，中央财政转移支付应当成为一种新推力。目前存在的农业转移人口市民化成本巨大、财政转移支付法制不健全、财政转移支付结构不合理、省对省以下政府转移支付制度建设滞后、地方政府事权与财力不匹配等一系列问题阻碍了农业转移人口向市民的转变。为了促进这一问题的化解，需要建立中央财政转移支付与农业转移人口市民化相挂钩的机制，把农业转移人口纳入财政转移支付范围，同时通过优化财政转移支付结构、建立转移支付资金监督机制、探索基本公共服务供给主体多元化、统筹转移支付支出的优先顺序等措施，以加快农业转移人口市民化的进程。
关键词：农业转移人口；财政转移支付；基本公共服务；农民工市民化
一、引 言
２０１３年，党的十八届三中全会提出要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”；《 ２０１４年国家新型城镇化规划（ ２０１４－２０２０年）》更是明确提出要有序推进农业转移人口市民化。由此，加快推进农业转移人口市民化已经成为政府和社会共同关注的问题。让更多的农业转移人口在城市定居生活是我国城镇化建设的重要内容，也直接关系到农村经济的健康发展，还有助于我国经济结构的优化和经济发展方式的转变。然而，现有的研究表明，我国农业转移人口市民化水平并不高，他们中绝大多数过着在城乡之间双向流动的“候鸟式”生活。《 ２０１３年城市蓝皮 书》也指出，我国农业转移人口的市民化状况不容乐观， ２０１１年农业转移人口市民化程度综合指数仅为 ４０．７％。
农业转移人口市民化进程缓慢，究其原因，学术界主要从“农民工市民化”展开研究的。其一是研究人力资本对农民工市民化的影响。农民工向市民的转变，会受到自身素质和自我发展能力的影响。现实中，农民工教育水平低、技能匮乏、综合素质不高，人力资本存量低是阻碍其市民化的一个重要因素。其二是研究社会资本对农民工市民化的影 响。农民工社会网络规模小、结构单一、同质性高，经济地位提升困难，这构成了其市民化过程的又一障碍。王竹林（ ２０１０）也发现，农民工的市民化面临着人力资本和社会资本短缺的困境。其三是研究户籍制度对农民工市民化的影响。以户籍制度为基础的城乡二元体制是阻碍农民工市民化的根本因素，这一制度导致他们就业、医疗、住房等社会保障的缺失，弱化了市民化预期、降低了市民化能力，制约了向城市市民的转变。当前，虽然我国政府已经认识到了户籍制度的弊端，也在一直推行户籍制度改革，但取得的成效并不明显，一个重要原因就在于地方政府的财力不足。这是因为如果地方政府将转移人口纳入城市户籍范围，那么他们就必须增加财力以保障覆盖到农业转移人口的基本公共服务的供给。然而，现实中农民工市民化成本高昂，资金缺口大，政府缺乏推动农业转移人口市民化的财力。与此同时，在当前政绩考核体制下，地方政府没有因促进农业转移人口市民化而带来的政治压力，加上基本公共服务外溢性的存在，他们也缺乏加快农业转移人口市民化的积极性。
农业转移人口市民化的本质是基本公共服务的均等化，要想加快农业转移人口市民化的进程，就必须做好基本公共服务的供给。在基本公共服务的供给上，中央政府有责任来分摊一部分，中央财政转移支付应该成为有序推进农业转移人口市民化过程中的重要力量。但当前，中央财政转移支付只以户籍人口为依据，尚没有把农业转移人口纳入进来。因此，需要建立其与农业转移人口市民化相挂钩的机制，这样既可以调动地方政府吸纳农业转移人口的积极性，同时也可以为地方政府提供农业转移人口市民化的财力，从而加快我国农业转移人口市民化进程。
二、基于户籍人口的财政转移支付与农业转移人口市民化问题分析
（一）农业转移人口市民化的成本巨大
目前，学术界关于农业转移人口市民化成本的核算主要以“农民工市民化成本”展开研究的。农民工市民化成本是指使现有农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等方面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量。在成本核算上，不同年份、不同地区、不同群体的市民化成本也不同，但资金量始终都很巨大。以２００５年价格水平估算，农民工转变为城镇居民的人均成本约为２．５万元，２亿农民工及其子女市民化需要的总成本约为５万亿元。以２０１１年价格水平计算，将现有１５８６３万已在城市居住的农业转移人口市民化，财政将新增支出１８０９１．５８亿元；如果将计算范围扩大到现有的２．６亿农业转移人口，财政新增支出将增加到２９６５１．７６亿元。还有学者把农民工市民化成本进行归类划分：辜胜阻（ ２０１４）把农民工市民化支出归为随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用、保障性住房支出，由此计算出农民工市民化人均成本约为１０万元。此外，按地区和类型划分，东部沿海地区第一代农民工、第二代农民工市民化人均成本分别为１０万元和 ９万元；内陆地区第一代农民工、第二代农民工市民化人均成本分别为６万元和５万元。从农村转移人口的现实分布看，如果中央不做调整，推动农业转移人口市民化，东部地区政府可能承担９１１５．９４ 亿元，中部地区政府可能承担２４５３．２２亿元，西部 地区政府可能承担２３２７．７７亿元；直辖市可能承担１４３５．６９亿元，省会城市可能承担２８５７．４４亿元， 地级市可能承担４７２５．２４亿元，地级以下城市（镇） 可能承担４９２０．３８亿元。
根据上述的研究可以看出，我国农业转移人口市民化成本巨大，无形之中产生了农业转移人口市民化财政短缺的困难；同时地方政府在官员晋升竞标赛下，偏好政绩工程，更愿意把有限的财政资源投入到经济增长绩效较快的领域，这进一步恶化了基本公共服务建设资金短缺的状况。
（二）中央财政转移支付忽视了农业转移人口市民化成本
财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。我国财政转移支付是在１９９４年分税制改革后逐步建立起来的，目前主要包括税收返还、专项转移支付和一般性转移支付。税收返还主要有中央对地方政府的增值税和消费税返还、所得税返还；专项转移支付是中央为实现特定的宏观政策和事业发展目标以及委托地方政府代理行政事务进行补偿而设立的资金，目前覆盖了一般公共服务、国防、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障等领域的支出；一般性转移支付主要有均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等１０多个项目。
近年来，我国实施的转移支付主要有：１９９８年， 为了应对亚洲金融危机，调整社会不同群体之间的公共服务不均等，中央出台了“调整工资转移支付”； ２０００年，为了支持民族地区的经济发展，中央设立了“民族地区转移支付”；２０００年、２００３年和２００4年，为了推进农村税费改革，中央设立了“农村税费 改革转移支付”；２００５年，为了缓解县级财政困难，中央设立了“缓解县级财政困难转移支付”；２００７ 年，为了促进资源枯竭型城市转型，设立了“资源枯 竭转移支付”；２００８年，为了提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，设立了“国家重点生态功能区转移支付”；同一年，由于个体工商户管理费和集贸市场管理费的停征，中央设立了“工商部门停征两费转移支付”； ２００９年，在成品油税费改革中，中央取消公路养路费等收费，为了弥补地方 政府因此带来的收支缺口，设立了“成品油税费改革转移支付”；２０１０年，中央又新增了村级公益事业 “一事一议”奖励资金支出、一般公共服务转移支付支出、公共安全转移支付支出、社会保障和就业转移支付支出等。此外，为了改善地方教育、医疗、卫生、 农林水等状况，中央还设立了“教育转移支付”、“医疗卫生转移支付”和“农林水转移支付”。从当前国财政转移支付实施情况来看，虽然中央财政转移支付覆盖领域较广，但农业转移人口一直是个盲点， 中央转移支付忽视了农业转移人口市民化成本，造成了当前中央财政转移支付和农业转移人口市民化相脱节的现状。
（三）现有财政转移支付存在的问题阻碍了农业转移人口市民化的进程
当前我国财政转移支付存在的诸多问题阻碍了农业转移人口市民化的进程。除了上文论述的财政转移支付忽视了农业转移人口市民化成本的问题之外，还存在以下主要问题。
第一，财政转移支付法制不健全。在国外，西方发达国家对财政转移支付都有明确的法律依据。例如，日本的《地方财政法》、德国的《基本法》。而我国当前的财政转移支付相关规定一般都来自不同时期的部门规章，立法层次较低，权威性差，缺乏对转移支付立项、分配、审批、拨付、监管等环节的法定制约，不利于财政转移支付的统一管理。这些法律的 缺失造成了当前转移支付资金分配随意性较大、使用效率低、监督不严等问题，严重影响了转移支付制度效应的发挥，不利于农业转移人口市民化的资金保障和目标实现。
第二，财政转移支付结构不合理。当前我国一般性转移支付规模过小，专项转移支付和税收返还规模过大。首先，真正起到公共服务均等化作用的一般性转移支付占中央转移支付的比重过小。２０００—２０１０年，一般性转移支付占中央对地方转移支付总额的比重均在２０％以下，虽然这些年一般性转移支付的比重有所增加，但总体上依然很低。其次，税收返还基数的问题，导致欠发达地区返还额度较少，发达地区返还额度较多，造成了穷者越穷、富者越富的马太效应，不具有调节地区间财政不平衡的功能。此外，专项转移支付覆盖面太宽，几乎涵盖了所有的预算支出科目，且缺乏严格的制度约束，不仅起不到促进基本公共服务均等化的作用，反而加大了基本公共服务的区域差距。因此，当前的财政转移结构不利于基本公共服务均等化和农业转移人口市民化。
第三，省对省以下政府转移支付制度建设滞后。省以下转移支付制度是解决基本公共服务横向与纵向失衡问题的主要手段，也是提供基本公共服务的主要手段。现行的转移支付制度只规定了中央对省级政府的转移支付方法，缺少省对市、县以及市、县对乡、镇转移支付的统一安排，没有建立一套科学而严谨的计算公式和测算方法，具体的指标体系和实施程序也不够规范。而实际执行中，基本公共服务的提供者还是地方政府，省以下转移支付体制建设的滞后，弱化了地方政府为农业转移人口提供基本公共服务的自主性和能力，不利于农业转移人口市民化。
第四，地方政府事权与财力的不匹配。中国分税制改革后，中央财政收入占全国财政总收入的比例大幅度提高，而地方财政收入所占比例则大幅度下降。与此同时，很多事权仍然分配到各级地方政府，财力与事权的不匹配对基本公共服务供给造成了负面影响。
三、财政转移支付、基本公共服务均等 化与农业转移人口市民化
（一）农业转移人口市民化的关键是基本公共服 务均等化
一般来说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。当前，我国农业转移人口在城市里的生活状况并不乐观。随迁子女教育方面，截止到２０１３年底，全国义务教育阶段随迁子女共１２７７万人，占到义务教 育学生总数的９．３％。然而随迁子女在流入地教育却处于边缘化状态，他们大多就读在教学条件差、 师资水平低的民办学校。以珠三角地区为例，农业转移人口中有８５．６％的人需要为子女入学缴纳借读费，随迁子女中有７２．１５％就读在民办学校，且失学率高。劳动就业方面，大部分农业转移人口获取工作信息以非正式途径为主；正规的劳动合同缺失，雇佣关系不规范，劳动时间长，劳动权益难以保护；同时就业培训少，失业后很难获得政府救助。住房方面，农业转移人口中租住政府廉住房的仅占０．０８％，居住在工棚、单位集体宿舍和租住私房的占９０．３４％。他们无论居住工棚、集体宿 舍还是自租房，居住条件都普遍恶劣，存在着居住拥挤、设施简陋，居住环境脏、乱、差等问题。此外，他们的精神文化生活也非常匮乏，文化活动范围窄，活动内容单一，“孤岛化”现象十分明显。在医疗卫生条件、社会保险参与等其他方面同样也比较落后。
享受与城市居民相同的基本公共服务是农业转移人口实现市民化的关键，当前他们在城市生活状况较差，自身市民化能力又弱，如果再没有基本公共服务的保障，实现市民化的梦想只能是空想。在长期的城乡二元体制下，绝大多数进城务工的农业转移人口没能享受到城市中的就业、教育、医疗、社会保障、住房等基本公共服务。因此，要想把更多的农业转移人口转化为城镇市民，关键在于基本公共服务的供给。
（二）财政转移支付制度促进基本公共服务均等化的作用机制
中央政府通过税收等手段集中部分财力，然后通过转移支付调节地区之间的财力不平衡，以达到地区间基本公共服务均等化，这是设置转移支付制度的根本目标。为了促进基本公共服务均等化，就需要完善当前的财政转移支付体制。基本公共服务均等化可以通过以下作用机制实现。
第一，中央财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩后，农业转移人口也被纳入到基本公共服务覆盖范围，他们不再是基本公共服务的盲区。这样，农业转移人口可以享有与户籍人口相同的市民待遇。与此同时，这一机制还会使得地方政府得到农业转移人口市民化的财力支持，缓解了地方政府基本公共服务建设资金短缺的困境，进而促进了基本公共服务的均等化。
第二，农业转移人口基本公共服务建设与政绩考核挂钩后，地方政府会提高对基本公共服务建设的重视程度。一方面有助于激发基本公共服务建设的动力；另一方面也有助于避免农业转移人口市民化建设资金被挪用等不良问题。地方政府甚至还可能把规定以外的财力投入到基本公共服务的建设中来，为农业转移人口享有基本公共服务提供强有力的支撑。
第三，如果建立转移支付资金直接拨付到各地级市的转移支付制度，一方面可以减少中间环节，有利于基本公共服务建设资金的及时到位，提高中央转移支付的时效性；另一方面还有助于减少省级政府对资金的截流，提高中央转移支付的利用效率，让农业转移人口更好地获得基本公共服务。
第四，调整财政转移支付结构，提高一般性转移支付比重之后，具有均等化效应的基本公共服务建设资金的比例就会上升。与结构调整前相比，同等规模的转移支付所产生的基本公共服务均等化效应更加明显，有助于缩小农业转移人口与户籍人口之间基本公共服务的差距，促进农业转移人口市民化。
四、财政转移支付与促进农业转移人口市民化挂钩的制度设计
第一，改革过去以户籍人口为依据的财政转移支付制度，建立以常住人口为依据的财政转移支付制度。在促进农业转移人口市民化上，短期内，关键是要为农业转移人口提供基本公共服务，让他们享有与城镇居民相同的市民权利。过去在城市公共服务的供给上，中央政府根据户籍人口下拨财政转移支付，没有考虑到农业转移人口，这不利于激发地方政府提供基本公共服务的积极性，无形之中阻碍了农业转移人口市民化的进程。今后，中央政府应该把农业转移人口纳入转移支付的范围，根据常住人口数量和城市价格水平确定转移支付金额。与此同时，中央可以规定地方政府拨付配套资金，一方面是为了保障基本公共服务的财力；另一方面是因为农业转移人口为流入地经济发展做出了重要贡献，流入地政府有责任为转移人口提供基本公共服务。在配套比例上，从地方转移支付与中央转移支付的比值来说，对于经济落后地区，由于财政能力本身较弱，农业转移人口数量也较少，可以按照一个较低的比值拨付配套资金；而对于经济较为发达地区，可以按照一个较高的比值拨付配套资金。
第二，优化财政转移支付内部结构，提高市民化效应明显的转移支付比重。由于税收返还具有明显的逆均等化效应，专项转移支付均等化效应不强，一般转移支付均等化效应明显，因此，要适当提高一般性转移支付在转移支付中的比重，逐步建立以一般性财政转移支付为主、专项财政转移支付为辅的财政转移支付体系，不仅有助于促进基本公共服务均等化，而且还有助于解决地方政府在农业转移人口市民化上的财力与事权不匹配的问题。
第三，监督农业转移人口市民化财政转移支付资金的使用过程，确保资金真正用到农业转移人口身上。为了提高资金使用效率，中央政府可以将用于基本公共服务建设的转移支付资金直接划拨到各地级市政府，减少拨付的中间环节，同时赋予市级政府把转移支付资金分配到各项基本公共服务上的更大自主权。为遏制地方政府滥用农业转移人口市民化资金，可以建立内部监督与外部监督体系。在内部监督上，中央可以建立农业转移人口市民化基本公共服务建设评价体系，对资金的使用去向及效率加以监督考核。一方面将评价结果与地方政府政绩考核挂钩，这样有助于约束地方政府挪用资金等财政不端行为；另一方面将评价结果与下年度转移支付的安排挂钩，中央可制定以上年度转移支付数额为依据的基本公共服务完成目标，评估各地实际完成情况，对吸纳转移人口较多的地方政府给予奖励，奖励金额可通过下年度的转移支付一同拨付；反之，对于不达标、资金滥用、玩忽职守的地方政府给予行政问责。在外部监督上，可以鼓励企业、社会组织和媒体等参与进来，内外监督共同确保转移支付资金使用在推动农业转移人口市民化上。
第四，探索基本公共服务供给主体多元化，分担财政转移支付压力，提高基本公共服务质量。过去，基本公共服务都是政府独家提供的，这不仅会占用大量的财政资源，而且还会导致基本公共服务质量与效率的低下。当前市场经济与非盈利性组织的发展，使得基本公共服务提供主体多元化成为了可能，因而要逐步实现由政府一元供给主体向多元供给主体的转变。地方政府可积极引入企业、社会组织等参与基本公共服务的供给，打开民间资金的进入通道。
第五，针对农业转移人口市民化的基本公共服务，统筹好财政转移支付支出的优先顺序。地方政府要结合本地基本公共服务供给现状，因地制宜地制定转移支付在各项基本公共服务支出的分配方案。在财政转移支付支出的优先顺序上，可以从以下角度考虑：一是从农业转移人口公共服务需求迫切度的角度，优先支出在他们当前最需要的基本公共服务上，再支出在其他类型的基本公共服务上。农业转移人口进入城市，如果找不到工作就无法在城市生存；生病后能顺利得到医治是他们得以正常 生活的基本保障；义务教育也是随迁子女不容错失的阶段。因此，地方政府可以优先提供劳动就业、医疗卫生、随迁子女教育等方面的基本服务，然后再提供保障性住房、文化体育等服务。二是从政策执行效果或者农业转移人口参与基本公共服务意愿度的角度来讲，转移支付优先支出在农业转移人口主动参与意愿比较低的基本公共服务，比如计划生育服务等，因为如果政府不提供这类服务，农业转移人口就可能不会主动参加。
第六，加快财政转移支付和基本公共服务法制 化的同步推进。一方面，通过法律来规范和约束转移支付行为，保证转移支付政策的严肃性、高效性； 另一方面，推进《基本公共服务法》的研究和制定，确 保各级政府在基本公共产品供给上，责权分明。转移支付与基本公共服务法制化同步推进，共破难题。
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