【摘要】研究认为，当前我国生育政策从计划生育转向生育支持，生育支持工作面临诸多困境。基于咸宁市生育配套政策项目试点工作总结了生育支持的多中心协同治理模式。该模式以提升生育率为治理目标，针对多层面生育问题并分析其对应原因，凸显了在宏观、中观和微观层面的多主体的协同作用，并采取了多形式生育支持治理工具。最后基于项目试点经验与模式总结，提出生育支持应突出多元主体并各自发挥其作用，在多层面构建生育支持政策群，并且需要采取因地制宜的地方灵活性的生育配套政策。
【关键词】三孩生育政策；整体性治理；案例分析；生育支持；多中心协同治理模式；生育配套政策
【文献来源】尚子娟,郑梧桐,石智雷.三孩政策背景下生育支持的多中心协同治理模式——基于生育配套政策试点项目的案例分析[J].长安大学学报(社会科学版),2022,24(06):83-92.
Multi-center collaborative governance model of fertility support under the background of three-child Policy——Based on the case analysis of the pilot project of Birth supporting policy in Xian’ning City
SHANG Zijuan1，ZHENG Wutong2，SHI Zhilei3
(1.School of Marxism， Chang’an University ， Xi’an 710064 ， Shaanxi ， China ；2.School of Humanities，Chang’an University ， Xi’an 710064 ， Shaanxi ， China ；3.School of Public Management，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，Hubei，China)
Abstract：According to the research, China's current family planning policy has shifted from family planning to birth support, and the work of birth support is facing many difficulties. Based on the pilot work of the birth supporting policy project in Xian'ning City, the multi center collaborative governance model of birth support is summarized. With the goal of improving fertility as the governance goal, this model aims at multi-level fertility problems and analyzes their corresponding causes, highlighting the characteristics of multi-agent collaboration at the macro, meso and micro levels, and adopting multiple forms of fertility support governance tools. Finally, based on the experience and model of the pilot project, it is proposed that fertility support should highlight multiple subjects and play their respective roles, build fertility support policy groups at multiple levels, and adopt local flexible fertility supporting policies that adapt to local conditions.
Key words: Three-child fertility policy; Holistic governance; Case analysis; Fertility support; Multi center collaborative governance mode; Supporting Fertility Policies
随着中国人口老龄化、少子化、劳动力短缺、流动人口频繁等问题的显现，人口问题成为中国社会可持续发展的重中之重。2016年实施全面二孩政策，这是中国人口政策的重大调整，标志着中国生育政策进入新历史阶段。但是“全面二孩”对中国生育水平的提升作用有限，生育水平在累积效应释放后仍将面临下行压力。全国出生人口规模从2017年开始进入下降轨迹，2018年出生人口只有1523万，总和生育率降至1.52，已在低生育陷阱的边缘，2019年继续减少到1465万，2020年跌至1200万人，是自1962年以来的最低值[1]。联合国人口基金发布的《世界人口状况报告2021版》显示，印度生育率为2.3、美国总和生育率为1.8，对比2020年中国女性总和生育率仅为1.3，生育意愿明显处于较低水平。因此，单纯放开生育数量无法改变中国出生人口数和生育率持续下降的态势，更需要一系列相关政策的配套实施和协调发展[2]。如何突破政策效果不佳的困境，增强育龄人群的生育意愿，并将生育意愿转变为生育行为，想生并且敢生，实现人口的可持续发展，这是中国人口治理面临的重大课题。
党的十九大报告指出，要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”。在国家层面，2019年国务院办公厅、国家卫健委、发改委等多部门先后出台了一系列完善托育配套政策。《2021年政府工作报告》明确指出，“十四五”时期要实施积极应对人口老龄化国家战略，优化生育政策，推动实现适度生育水平，发展普惠托育和基本养老服务体系。2021年5月31日中共中央政治局召开会议指出，要进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑。习近平在党的二十大报告中强调“建立生育支持政策体系”。在地方政府层面，南京市卫健委发布《南京市0-3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017—2020年）的通知》；上海市教育、民政、工商、卫生计生等16家部门联合制定《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》。各省市出台的因地制宜的生育政策配套措施，一方面积极响应了国家生育配套政策的要求；另一方面，各地的政策落实与治理实践可以为我国政府未来全面开展生育支持工作提供宝贵经验。
湖北省作为全国排名第九的人口大省，2016年出台了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的意见》，在湖北的孝感、襄阳和咸宁市进行试点。咸宁市是全国最早由市政府牵头发文，早在2018年就出台了《关于加快实施全面两孩配套政策的意见》，2022年发布了《市人民政府办公室关于印发咸宁市落实三孩生育政策十二条配套措施的通知》，立足当地实际情况分别在生育配套政策方面采取了诸多新的举措，包括扩大公共服务资源供给、保障妇女生育权益和母婴健康、降低家庭生育成本。2021年5月31日，国家出台全面三孩生育政策，2022年8月，经国务院同意，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，进一步说明了国家对生育支持的战略要求和部署，咸宁市在2018年前瞻性的政策实践从政策支持的角度对人口发展的社会治理模式进行了创新与探索，作为先试先行政策试点地区，在生育支持体系构建过程中的实践和经验对于完善中国生育支持政策有重要意义，对于生育支持政策由点及面，在全国范围内推行有重要借鉴意义。
一、文献回顾：生育政策的变迁
（一）计划生育
在新中国成立初期，各级政府对人口增长及生育完全采取放任态度；加上土改后农村社会逐步安定，国民经济得到了逐步恢复和发展，中国人口迅速增长。人口的急剧增长与落后的生产之间构成了矛盾，人口压力巨大，资源紧缺凸显。在此背景下，节制生育的思想开始形成。八届三中全会上毛主席具体指出对计划生育问题开展十年规划，三年试点、三年推广，四年普遍施行。1978年国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策。1982年党的十二大把实行计划生育确定为中国的一项基本国策。这些一系列的政策和措施标志着中国独生子女人口政策和计划生育的具体政策正式出台并全面实施。80年代中期，国家逐步对农村生育政策进行调整，允许第一孩为女孩的农村家庭经过批准生育第二个孩子，即“一孩半”政策。为避免生育率的反弹，2000年制定了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，指出稳定低生育水平是今后一个时期重大而艰巨的任务。2001年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，标志着中国计划生育政策基本稳定和成熟。
在30多年的独生子女政策和社会经济因素的共同作用下，中国共计少出生人口 6.38 亿，其中因计划生育而少出生的人口为3.38 亿，由此为全社会节省了数以万亿计的抚养费用[3]。中国1991年总和生育率为2.1，之后持续走低，2012年时降至1.6[4]。中国的计划生育工作实现了既定的政策目标，缓解了人口对资源和环境的压力，为经济发展、社会进步、提高国民生活水平和综合国力创造了良好的人口环境[5]。与此同时，计划生育政策也带来了一些负面影响。首先，家庭抵御风险能力减弱。“失独家庭”的出现可能会给整个家庭带来养老和精神方面的问题，且数量逐年增长，目前总量已超过百万[6]。其次，中国人口再生产类型转变的快速进程导致老龄化速度加快。1953年65岁及以上人口占总人口的比重为4.41%，随后比重持续加大，七普数据显示60岁以上人群占据18.7%，65岁以上人群占据13.5%，老龄化问题日益严重。再次，中国出现性别失衡现象。由于中国重男轻女的思想根深蒂固，由于政府的生育控制目标与家庭特别是农村家庭生育意愿之间的差距，导致性别失衡问题并由此带来了一系列的社会后果与风险[7]。出生人口性别比从1980年开始偏高；1990年至2005年，出生人口性别比继续走高；2005年后，出生人口性别比增势放缓，但仍高于正常值[8]。
针对生育控制带来的社会问题，政府采取了不同的治理方式。针对老龄化问题，1996年首次颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》开启了老龄化社会治理法治化的进程；成立全国老龄工作委员会，提高了跨域工作统筹协调能力；诸多政策出台，为老龄化社会治理提供制度保障；推进治理信息化建设和应用，提升治理水平；2010年出台《社会养老服务体系建设规划 （2010-2015）》，构建多元共治的社会养老服务体系新格局[9]。从治理效果来看，政府较好地处理了经济发展与老龄化的关系，可以说实现了“边富边老”，随着经济发展，老年人的福利水平不断提高，养老金实现十五连涨，养老服务更加多元，基本权益得到保障[10]。针对性别失衡问题，在战略层面实施“关爱女孩”行动，构建性别失衡治理体系；通过构建养老及医疗保障等防护制度弱化养儿防老的传统思想；通过对农村大龄未婚男性等边缘群体进行政策倾斜以应对社会后果和潜在风险[8]。经过对性别失衡的治理，自2009年开始，中国出生人口性别比开始下降，2020年七普数据显示中国出生人口性别比为111.3，性别失衡状况正在逐步缓解[11]。
（二）生育支持
进入二十一世纪，中国低生育水平逐渐趋于稳定，在1.34到1.51之间波动[12]。伴随着生育率的持续走低，人口结构性问题也日益严重。在此背景下，中央政府启动生育政策调整步伐，2011年，中国开始放开“双独二胎”生育限制；2013年启动实施一方是独生子女的夫妇可生二胎的政策；到2016年初开始实施全面二孩政策；2021年5月31开始实施三孩生育政策。
学者们从不同角度对如何鼓励人们按政策生育进行了思考。不少学者认为应从降低生育成本方面促进政策目标的实现。如改革和完善教育、医疗、住房和就业等公共服务和福利体系上进行改革和完善，通过直接或间接降低家庭生育成本的角度鼓励人们按政策生育。有研究指出依靠生育保险的生育支持政策社会化生育成本，具有规避生育行为正外部性的功效[13][14][15]。还有学者从女性视角出发，探讨了保障女性权益与积极提高政策效果之间的正向关系。女性工作与家庭的平衡面临更大挑战，通过夫妻共同承担养育责任和保障女性就业两方面规避生育给女性带来的职业发展风险，促进性别平等。健全托幼服务能够有效缓解职业女性工作与家庭的矛盾。生育政策的落实需要完善的配套措施来保障，需要探索国家、社会和家庭三位一体的政策支持体系，助力职业女性工作与家庭的平衡[16][17][18]。
从国际上看，许多国家都曾面临生育率走低的问题。欧洲国家俄罗斯、法国和亚洲国家日本、韩国、新加坡等国家大体上从机构建设、生育假期、现金补贴、托育服务、女性就业以及氛围营造这六个方面进行生育支持。在机构建设方面，法国、日本、韩国、新加坡都有与家庭福祉相关的职能部门。在生育假期方面，各国政策在延长产假时间、提高产假补偿标准和丈夫陪护产假等方面趋于完善。在现金补贴方面，这几个国家都以发放生育津贴，和税收减免的方式减轻家庭养育成本。如法国基于“大家庭税收”政策，按孩子数量减免税收。俄罗斯政府在2007年推出“母亲基金”项目直接进行现金补贴。在托育服务方面，各国增加保育设施，注重构建托幼服务体系，提供多样化的儿童照料服务。如日本借助“天使计划”推进保育所建设。在女性就业方面，为鼓励职业女性生育，积极促进女性再就业。如韩国2010年颁发《职业中断女性再就业促进法》，新加坡推行“工作-生活补助计划”和“职业转换计划”。在氛围营造方面，俄罗斯尤其重视生育文化的塑造，向多子女的家庭授予“光荣父母勋章”。韩国将“夫妻节”作为国家法定纪念日，并开展“家庭友爱日”等活动[19]。
从政策效果来看，俄罗斯的政策效果最好。2005年以来俄罗斯的人口生育率逐年上升，从1.29提高至2017年的1.76，全国人口在2015年达到1.463亿人，提前完成2025年恢复到1.45亿人口规模的预期目标[20]。法国的政策实施效果显著，根据欧洲统计局（Eurostat）公布的数据，2016年生育率为1.92，居欧洲之首。然而亚洲三个国家政策支持效果却不明显，总和生育率没有明显提升，仍在低生育陷阱中挣扎。影响各国政策效果的重要原因就是干预时期的差异。法国在总和生育率为2.75时就开始实施鼓励生育的政策，而亚洲三国在生育率降低到1.7左右时才开始实施鼓励生育的政策，干预的时期明显滞后，导致政策效果不佳[4]。因此，由于人口政策效果的滞后性，对于人口问题的治理需要未雨绸缪。
以上研究对中国人口问题的治理进行了较为全面的思考，国际经验对本研究也极具借鉴意义。然而，以往的研究中缺乏整体性视角和对社会治理模式的探讨，导致研究深入性不足。本研究通过湖北省咸宁市的试点案例，旨在分析在生育支持配套政策中国家、社会、个人在政策实施过程中的具体角色和互动关系，尤其各个利益相关者表现出来的供给与需求矛盾分析，引入整体性治理的视角，尝试构建以湖北省咸宁市为模型的生育支持配套政策的社会治理模式。
二、生育支持的困境
人口治理问题是典型的公共管理问题。从“生育控制”到“生育支持”的转变，反映了中国政府人口管理理念的重大转变。然而在中国长期以来实行控制生育的政策，对于生育支持没有现成的经验可以借鉴，因此在进行生育支持的过程中还面临一些困境。
（一） 生育支持政策主体缺乏主动性
1.政府
从认知维度的角度，中国各级政府依然把集中力量进行经济建设作为工作重心，忽略了中国低生育问题的严重性，重视度不够。另外，目前政府财政收入大幅减少，加之国家计划生育政策发生大的转变后，社会抚养费征收额度急剧减少，基层政府财政收入紧张，各地在生育配套政策方案中提出的经费预算均有所削减，因此即使某些地方政府有意在生育支持政策方面进行努力，但是资金不足，无力开展工作。
2.用人单位
女性作为全面二孩的生育主体，所在工作的单位承担了支持生育的重要角色。对于女性在就业中的各种保护机制可能会对用人单位造成短期的利益损失，进而产生了隐形性别歧视的可能，生育政策的放开还有可能加剧这种歧视，但政府对此很难察觉且治理成效低。用人单位推动生育支持政策的动力性较弱。
3.社区
社区作为人口生育问题的核心中观层面，是家庭的重要依托，具有提供公共服务的功能。以社区内的托育服务为例，托幼机构注册手续复杂，创立困难，运营成本高，开办压力大，承担风险大，并且经营过程中专职教师缺失且忠诚度不高。上述问题导致社区的生育支持主动性较弱。
4.家庭
在当前的性别分工格局下，女性承担更多照护责任，生育对女性职业发展具有不利影响，让女性承担更多的风险，父亲家庭照料角色的缺失，让母亲实现个人价值变得更加艰难，此种情况下许多职业女性不得不推迟甚至放弃生育。
（二） 生育支持政策执行阻滞
首先，政府各部门协调程度低。人口治理问题涉及到政府诸多部门，由于中国高度分化的组织结构，横向各层级职能部门之间的信息和资源共享程度低，在政策执行中需要花费巨大的精力协调各相关职能部门之间的关系，这样的组织结构在客观上加大了政策执行中各部门的协调难度[21]，在生育支持配套政策执行的过程中存在责任缺位的现象，导致实际执行力度不足。
其次，配套公共服务的供给难以满足公众的需求，存在供需不匹配的问题。育龄群众对公共服务的需求主要集中在经济支持、教育支持和医疗支持等方面，对于托幼资源的需求极为迫切，然而中国目前0-3岁托幼机构数量及其匮乏。据统计，全国儿童在各类托育机构的入托率不足5%，中国城镇 3 岁以下婴幼儿的入托率不到10%，明显低于发达国家25%到55%之间的入托率[22]。在医疗方面，儿科医生缺口大，医患比失衡，儿科医生工作繁忙、风险大、待遇不高，导致各大医院出现“儿科医生荒”。
另外，独生子女政策在中国实行了三十多年，深刻改变了人们的社会价值观念，生育意愿和婚育文化在社会转型中发生了改变[23]。生育的社会遗传和文化惯性短时期内难以改变，生育观念固化给政策执行带来了阻力。
（三） 生育支持政策绩效不显著
由于中国人口基数大，生育支持政策实施与生育行为转变之间通常有一个时滞期，政策效果往往需要经过一定的时间才能展现出来。依照国际经验，通过政策调整作用于生育不仅周期较长, 且政策效果可能较为有限[24]。群众的生育意愿受到经济、文化、社会等诸多因素的影响，生育数量短时间内难以显现。由于人口问题的这个特殊属性，就直接决定了生育支持政策绩效短时间内难以从结果绩效来进行评价。从已有的人口治理经验来看，无论是人口的性别结构失衡还是人口老龄化问题，都需要未雨绸缪。同时，对于低生育率的公共治理绩效来说，不仅仅是生育率的单一的结果绩效，包含结果绩效和过程绩效两个维度。过程绩效的显著提升体现在生育意愿，观念和文化的改变，然而生育文化生育理念的改变没有具体的量化指标，过程绩效难以衡量。
三、生育支持的多中心协同治理模式：基于咸宁市生育配套政策的实践
（一）生育支持政策落实的多中心协作
人的需要是通过多种渠道或系统来满足的，公共政策的实施仅仅依靠某一项目、某一部门或某一社会系统来承担责任是远远不够的，一项政策能够发挥持久有效的作用有赖于不同资源的协调与合作[25]。在咸宁市生育支持体系的构建中，政府发挥主导作用，首先，切实了解女性的生育顾虑。咸宁市卫健委在2019年初对市内居民二孩生育的现状、意愿和能力进行了问卷调研，发现二孩生育意愿低主要因为生育与职业发展冲突、经济压力大和无人照料，第二，健全生育支持相关政策，在扩大公共服务资源供给、保障妇女生育权益和母婴健康、降低二孩家庭生育成本方面制定政策及实施细则。第三，在政府主导的多元主体关系中，政府通过补贴优惠等利益导向工具，引导各主体充分利用各自优势，发挥各自作用。
对于经济压力大，咸宁市政府通过住房保障、生活保障、生育补贴等减轻家庭的经济压力；对于生育与家庭冲突，政府通过补贴或税收减免分担企业成本，引导用人单位对孕妇实行工作优待，在孕期实行弹性工作制，保障女性合法权益；对于无人照料，卫健委对普惠型社区托幼机构的运营费用进行补贴，引导社区通过提供经济便利的托幼服务；各方合力共同打造起一个有宏观到微观的全面的生育支持体系，缓解育龄夫妇的生育顾虑，促进生育意愿向生育行为的转化，实现政府的治理目标。在咸宁市生育配套政策的实施过程中，政府、社区、用人单位和家庭形成了一种良性互动关系，形成了政府主导下社会力量积极参与的格局（见图1）。
图1 多元主体的互动关系图
（二）多种形式的治理工具
实践表明，以某一部门为基础制定的公共政策项目的顺利实施离不开其他部门的配合与支持[26]。因此，在咸宁实施生育配套政策的过程中，政府各部委根据《市人民政府办公室关于加快实施全面两孩配套政策的意见》制定了各部门关于制定全面二孩配套政策的实施细则，按责任分工制定细则，综合施策。在13项具体措施中，涉及相关职能部门17家（见表1）。
《咸宁市关于加快实施全面两孩配套政策的意见》
表1 配套政策各单位职能
为了降低二孩家庭生育成本，咸宁市政府给出了产后福利、教育福利和住房福利。咸宁市财政局对辖区内医疗机构住院分娩的二孩产妇给予一定的住院分娩补助，列入市与县财政预算；民政局对于符合条件的困难计划生育家庭，及时纳入城乡低保保障范围，加大最低生活保障力度；财政局和教育局为政策内二孩减免一定金额的保教费，加大教育保障支持力度；民政局、税务局、住房公积金管理中心和住房和城乡建设局四部门通力合作，通过税收优惠和资金减免减轻购房压力，加大住房保障支持力度。
在扩大公共服务资源供给方面，咸宁市政府给出了医疗福利和教育福利。人社局要求事业单位在绩效工资分配中对产科、儿科医师、助产师、护士等给予倾斜，发改委积极争取中央预算内无偿投资建设儿童医院，优化配置医疗资源；教育局投入资金新建和改扩建幼儿园，按照轻重缓急安排义务教育学校项目建设，发改委积极争取项目及资金，加大公立幼儿园的建设和支持力度，合理配置教育资源；卫健委与城区社区开展0-3岁婴幼儿照护服务项目合作，发挥和利用社区的资源优势提供婴幼儿照护服务，财政局将婴幼儿照护服务经费纳入财政预算，鼓励支持社会力量举办托育服务机构，提升婴幼儿照护服务水平。
在保障妇女生育权益和母婴健康方面，咸宁市政府给出了孕期福利和产后福利。发改委积极争取项目资金，省总工会提供经费在公共场所建设爱婴室，城乡规划局加强规划管控，要求公共场所项目必须配套母婴设施；人社局增加孕检补助项目，拓展妇幼健康特色保健服务；人社局联合市总工会加强对企业进行指导，联合审查《湖北省女职工专项集体合同》的签订和履行环节，保障女性三期权益（孕期、产假期、哺乳期），咸宁市妇联制定和执行扶持妇女自主创业政策，促进妇女实现创业和再就业，积极履行维护妇女权益的基本职能。
（三）生育支持多中心协同治理的咸宁模式
中国独生子女政策的实施，使用的是强制性的政策工具。在政府机器自上而下的强制约束之下，独生子女政策实现了预期目标，但这只能说明对于生育控制政策通过行政手段是可行的。对于生育支持来说，宽松的生育政策给了公众生育的自主选择权，然而生育意愿的影响因素十分复杂，比如住房，工作，养老等经济压力，还有生育文化的影响，这些因素往往来自于基层，因此还像以往一样采取自上而下的强制性政策工具是行不通的。因此，咸宁市通过采取自上而下与自下而上相结合的社会化治理模式，构建起政府主导、部门协同、全社会参与的生育支持体系，这是该模式得以有效实施原因，也是本文的重要发现（见图2）。
图2 咸宁生育支持的多中心协同社会治理模式
咸宁市的试点工作产生了积极的效果。首先，2018年咸宁市全面二孩配套政策出台之后，二孩生育率率显著增加，受一孩生育下降的影响整体的生育率有所下降，2018年出生率为15.13‰[27]，2019年出生率为12.74‰[28]，但是下降幅度有所放缓。第七次全国人口普查公报显示，2020年11月1日零时，咸宁市常住人口2658316人，比2010年第六次全国人口普查时增加195733人，增长7.95%，年平均增长率为0.77%。在生育率低迷的大环境下，由于咸宁市配套政策的出台，在一定程度上减缓了生育水平持续快速降低的态势，使各地区生育水平的降幅稳定在可控的范围内；嘉鱼县更是逆流而上，出生率由2016-2018连年上升，由2017年的12.22‰再上升到2018年13.47‰[29]。其次，生育意愿的提高表现得较为隐性，生育配套政策是一个民生工程，咸宁市通过多项政策保障，为生育家庭提供切实的利益与方便，减轻生育的后顾之忧，助力女性的工作与家庭平衡。配套政策的出台带来了积极的社会影响。尽管生育政策调整对未来人口的长期发展趋势的影响有限，但对社会的长期影响却可能是深远的，特别是通过影响未来的非独生子女一代人的成长而对未来的家庭和社会发展发生作用。
四、结论与建议
为改善中国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略，中国开始实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施[30]。可以说生育支持是未来中国的人口发展战略中的重要工作[31]。试点是发现事物的普遍性因果联系、形成理论和政策并对其正确性进行检验的有效途径，是实验手段在政策运行中可行的替代方法[32]。咸宁市的项目试点工作的多中心协同治理模式凸显了在宏观、中观和微观层面的多主体协同采取多形式生育支持治理工具的特点，该试点项目的成功经验将为国家未来的人口政策提供宝贵的实践与创新经验，具体政策建议如下：
（一）多元主体明确定位，发挥作用
“三孩”生育政策作为一项公共政策，意味着政府不仅赋予了公众生育的自主选择权，还承担着为生育家庭提供服务和保障的义务，政府在生育支持体系中要起主导作用，为生育支持给予政策的执行以及公共服务的提供。社区是提供社会支持的重要主体，社区作为发展托育服务的重要依托，应积极发挥自身作用，为群众提供适宜便利的照护服务，减轻家庭的照料压力，促使生育女性平衡好生育与职业发展的关系。家庭作为获得生育支持的需求方，也是生育支持的供给方，注重发挥代际支持的作用，同时强化父亲的育儿职责，引导父母双方共同承担养育责任，以营造友好的家庭氛围[33]。
（二）多措并举，构建生育支持政策群
“三孩”政策的有效落实，仅以单一政策实现生育激励的目的是不可能的，还应设计各种促进生育的措施及考虑措施之间的相互影响，积极构建兼容性的生育激励政策群。首先，经济压力是许多家庭推迟生育的主要因素之一。政府可以通过宏观调控稳定房价，或者以发放购房补贴的形式，缓解育龄家庭的购房压力；通过减免生育费用、发放生育津贴、完善生育保险制度和制定差别化税率等多种形式，缓解育龄家庭的生育压力；通过构建和完善养老保障体系和医疗卫生制度，缓解育龄家庭的养老压力。其次，扩大公共服务供给[34]，回应公众的公共服务需求。扩大教育资源的供给，在现有教育资源的基础上新建和改建扩建学校，推进学前教育和中小学义务教育均等化；扩大医疗资源的供给，通过政策倾斜，提高产科儿科医生的工资待遇和福利水平，解决儿科医生荒的问题，加强建设妇幼服务体系；扩大托育资源的供给，从政府主导型、社会创办型、企事业单位福利型、幼儿园往下延伸型，家庭养育型的五种模式入手，打造“横可到边、纵可到底”的托幼服务托底机制；在公共场合和企业建设母婴室和相应设备，为女性哺乳提供便利。再次，保障女性合法权益，通过税负减免引导企业履行社会责任和硬性机制保护女性的合法权益，给女性创造重返岗位的机会，减轻生育对于职业女性的冲击，助力工作与家庭平衡。此外，变女性产假为带薪父母假，引导父母共同承担养育责任，营造男女平等的社会氛围。
（三）因地制宜，注意地方灵活性
由于中国不同地域之间、城乡之间的人口结构与条件，社保工作基础与经济发展水平有很大差异，影响生育意愿的因素也存在一定程度的不同，因此在坚持中央对全国生育的引领作用的同时，各地区在进行生育支持配套政策制定和实施的过程中应因地制宜和注意时效性，根据当地的实际情况灵活调整，使生育支持配套政策适应当地的需要，比如在经济发达的地区可以通过发展社会化的婴幼儿照护服务，减轻家庭的照料负担，平衡职业发展与生育照护之间的矛盾，因为经济补贴难以弥补职业女性由于生育遭到的“收入惩罚”[35]。
结语
本文通过对湖北咸宁的模式和生育支持治理经验的总结发现多中心生育支持的治理模式对于改善现有的低生育率现状是有作用的；以政府为主导，全社会参与的生育支持的多中心协同治理也是提高国家治理能力的重要手段和路径，本研究可以为其他地区的人口治理问题提供经验借鉴。生育政策调整自2016年开始并快速进行调整，目前实施的全面三孩政策政策效果并不显著有些地区甚至开始出现人口负增长的情况，为了提升生育率，2022年国家17部门印发了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，各地区也已经陆续出台了各具特色的生育支持政策。党的二十大报告中再次强调“幼有所育”，为各地开展生育支持实践提供了强有力的政策保障。本研究仅基于一个地区的试点工作进行了案例分析，后续可以扩大试点地区，丰富研究样本，并且可以通过实地调查问卷数据等实证分析模型分析生育支持政策的落实效果，进一步深化生育支持相关研究。
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