武汉市社区居家养老服务体系建设的实践与思考
【内容提要】以社区为依托的居家养老服务供给是对传统家庭养老方式的改革与创新，已经成为解决养老服务问题的必然选择。课题组走访湖北省武汉市六个社区，通过问卷调查和个体访谈的形式，发现当前社区居家养老服务存在工作机制有待厘清、兜底性服务一刀切、普惠型服务覆盖有限、社区服务资源零散、机构发展动力不足、智慧养老接受度低这六个方面的问题。分析社区居家养老服务存在问题的原因，借鉴北京、南京、广州三地的实践经验，提出加强组织领导，完善工作机制；聚焦重点人群，强化兜底保障；拓展人群覆盖，发展普惠养老；整合零散资源，增强社区功能；规范市场行为，促进机构发展；提升数智赋能，创新智慧养老六大对策建议。
来源：《人口健康蓝皮书：湖北人口与健康发展报告——人口老龄化与银发经济（2024年版）》
一、发展社区居家养老服务的必要性
（一）人口老龄化进程加快
人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为26402万人，占总人口的18.70%，其中，65岁及以上人口为19064万人，占总人口的13.50%。与第六次普查数据相比，60岁及以上人口比重上升5.44个百分点，人口老龄化程度进一步加深且速度加快。
武汉市作为国家中心城市、长江经济带核心城市，其人口要素是实现“中部崛起”和推动长江经济带高质量发展的重要推动力。近年来，武汉市人口老龄化速度加快、程度加深。国际上一般有这样的认
识：一个国家60岁以上人口占全部人口的比重超过10%，这个国家进入到老龄化社会，10%到20%之间属于轻度老龄化，20%到30%之间为中度老龄化，超过30%是重度老龄化。2000年武汉市65岁及以上老人占比仅为6.99%。2010年，武汉市60岁及以上老人为124.1万人，占比为12.69%，进入轻度老龄化阶段。到2020年，武汉市60岁及以上老人上升至212.44万人，占比为17.23%，略低于同期全国的18.7%。据预测，武汉市60岁及以上老年人在2030年将达到310.95万人，占比将上升至24.39%。在今后较长一段时间，人口老龄化成为武汉市社会发展的基本市情。如何有效应对人口老龄化的发展趋势和问题挑战，构建孝老、敬老、尊老、养老的社会环境，推动养老事业和产业高质量发展是武汉市“十四五”时期的重要任务。
（二）推动养老服务体系建设的必要性
2019年党中央国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，确立了“积极应对、共建共享、量力适度、创新开放”的基本原则。党的十九届五中全会进一步明确，我国实施积极应对人口老龄化国家战略。习近平总书记深刻指出“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”。积极应对人口老龄化是党中央科学研判人口老龄化新态势，深刻分析我国经济社会发展新形势，审时度势做出的重大战略部署，具有里程碑和划时代意义。
把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，构建与人口老龄化进程相适应的养老服务体系，推进养老服务高质量发展，是推动老龄社会治理体系和治理能力现代化的重要途径，也是建设社会主义现代化强国的必然要求。“十四五”规划明确提出“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家、社区、机构相协调，医养、康养相结合的养老服务体系”，为未来一段时期养老服务发展指明了方向。
推动养老服务体系建设，机遇与挑战并存。一方面，人口老龄化催生“银发经济”，庞大的老龄人口对养老服务市场形成巨大需求，有利于助推养老服务和产品市场供给侧结构性改革。养老产业具有节能降耗、污染小、技术知识密集等特点，是推动国民经济提质增效的重要支柱，有利于形成经济增长的新业态和新动能，助推国内大循环、国内国际双循环的新发展格局。老年人力资源具备较大的开发潜力，积极发挥老年人的生产性价值有利于激发“长寿红利”，促进老年人社会参与，彰显其社会价值。另一方面，未富先老、未备先老、少子化已经成为我国人口老龄化的重要表征，养老需求的急剧增加对养老服务供给数量和质量带来了更大挑战。家庭结构呈现小型化、老龄化、高龄化、空巢化“四化叠加”新态势，这种“4-2-1”式的小型化家庭结构不够稳定，将给社会养老造成一定压力。老年人口随着年龄增长，具有患病率高、患慢性病多、多病共存等特点，老年人因疾病导致的经济负担大幅增加。因此，着力推动养老服务体系建设不但是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略的必然要求，而且事关我国数亿老年人幸福安康和亿万家庭和谐美满。
（三）发展社区居家养老服务的重要性
社区居家养老服务是指由社区和社会帮助家庭成员为在家里居住的老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉等服务的一种社会化养老服务形式，具有服务主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化等特点。以社区为依托的社区居家养老服务是对传统家庭养老方式的改革与创新，已经成为解决养老服务问题的必然选择。有关部门认为：社区居家养老是推进养老服务工作的重心，具有基础地位，可以覆盖全国老年人口中75%的低龄和健康老人。
社区居家养老服务是整个养老服务体系的核心，主要体现在以下三个方面：第一，符合我国国情，是广大老人首选的养老方式。社区居家养老适合绝大多数家庭和老年人，符合中国孝道文化和“养老不离家”的传统观念，老年人可以在日常生活中不受时间和地理环境的束缚，在家里安度晚年，在社区获得专业性服务，这也是全国老龄办一直推崇的养老模式。第二，服务形式多样，能充分发挥各类资源的功能作用。社区居家养老服务可以看作是各类社会支持资源向社区的延伸，老年人可以到社区日间照料中心自主享受服务，还可以请服务人员上门提供服务。社区是老年人主要的活动空间，餐饮服务、日常购物、医疗保健、休闲娱乐等资源都可以汇聚到社区这一平台，不仅可以节约集中建设养老机构的公共开支，还能整合各类资源，提高资源利用率。第三，衍生出的养老产业链稳定且可持续。社区居家养老可以增加对健康、医疗、适老化改造等产业的需求，进一步拓展和延伸养老产业链，促进养老服务市场的可持续发展。因此，发展社区居家养老服务是破解我国日趋尖锐的养老服务难题，切实提高广大老年人生活质量的重要出路；是弘扬中华民族尊老敬老优良传统，尊重老年人情感和心理需求的人性化选择；是促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐，推动社会主义和谐社会建设的重要举措；也是新时代加快发展服务业，促进经济增长，推进共同富裕进程的重要途径。
基于此，本研究从当前老年人养老服务需求结构、供给结构等方面深入分析社区居家养老服务面临的实际情况和问题困境，借鉴典型地区社区居家养老服务实践经验，提出相应的优化路径和解决对策，以期为推动武汉市养老服务高质量发展提供决策参考。
二、武汉市社区居家养老服务现状与问题
2023年5月17日至19日，武汉市民政局委托中南财经政法大学健康老龄研究院调研走访了武汉市武昌区首义街道江零社区、洪山区洪山街道成宝社区、江岸区塔子湖街道君安社区、东西湖区吴家山街道杏园社区、新洲区阳逻街武矶头社区、青山区钢花村街南苑社区、江夏区纸坊街道照耀村和狮子山村，并开展武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查，对60岁及以上老年人采取问卷调查，对社区居家养老服务管理人员、机构负责人、失能失智等特殊老年人家庭照料者开展个人访谈。通过问卷调查和入户访谈，获得第一手数据资料，深入了解武汉市社区居家养老服务工作开展情况、老年人养老服务需求和供给现状、存在的问题和堵点。
课题组在调研走访过程中发现武汉市深入贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，围绕“老有所养、老有所依”的民生保障目标，着力在“顶层设计、设施布局、服务效能、要素支撑”等方面抓推进、抓落实，具有武汉特色的“城乡统筹、底线兜牢、普惠均等”基本养老服务体系初步形成。近年来，武汉市持续开展社区居家养老服务改革，主要在以下三个方面取得显著进步：第一，加强政府引导，明晰社区居家养老服务内容。规划养老服务任务目标指引方向，编制并实施了《武汉市公共服务“十四五”规划》《武汉市养老服务体系建设“十四五”规划》等。优化养老服务政策，强化保障基础，出台了关于推进养老服务高质量发展的一系列政策文件30余份。第二，优化设施布局，扩大社区居家养老服务覆盖面。制定《武汉市养老服务设施空间布局规划（2021-2035）》，完善养老服务空间规划布局。全市1452个城市社区建成各类社区养老服务机构1534个，推动“15分钟养老服务圈”加速形成。第三，增加服务效能，满足老人基本养老服务需求。贴合需求，精准实施养老服务项目600万余人次。服务入户，开展老人能力综合评估，提供居家养老上门服务达1.4万人次，实施居家适老化改造4035户。
（一）武汉市老年人的基本生活特征
此次调查的老年人女性占比为54.58%，以汉族为主。老人的文化程度主要在初中及以下，没上过学的占比为18.75%，小学学历的占比为24.58，初中学历的占比为24.58%。已婚老人占比为75.42%，有23.33%的老人丧偶。退休前在事业单位工作的老人占比为19.47%，在企业上班的老人占比为34.33%，有35.19%的老人务农。
在健康状况方面，40.83%的老人健康状况一般，37.5%的老人健康状况较好，有17.5%的老人不健康。67.5%的老人患有慢性病，主要以高血压、糖尿病、心脏病、风湿病这四类疾病为主。88.33%的老人生活能够自理，10%的老人生活需要他人照料。
在生活状况方面，72.5%的老人与老伴居住，20%的老人独居。有30.83%的老人希望与子女一起居住，有53.33%的老人认为和老伴两人居住更好。老年人月平均收入在1000~2000元的占比为23.75%，2000~3000元的占比为29.17%，3000元以上的占比为33.33%。老人的日常支出主要集中在日常生活用品、看病吃药和购买水果零食。
总体而言，67.08%的老人对生活感到满意，24.17%的老人认为生活质量一般，8.75%的老人对生活感到不满意。老人们最担心的养老问题集中在失去生活自理能力（20.83%）、没钱看病（20.83%）、生病了无人照顾（18.33%）。
（二）武汉市老年人养老服务需求现状
1.老年人生活照料的需求特征
老人对生活照料服务的需求较大，其中上门做家务、老年食堂/送餐、上门理发/助浴这三项服务的需求比例均超过40%；而生活购物、陪同外出的需求比例不超过30%。在各类生活照料服务中，老年人最需要的是老年食堂/送餐服务，占比达到42.92%；其次是上门做家务，占比达到23.33%；再次是上门理发、助浴，占比达到18.75%。具体情况如图3-2-1所示。
图3-2-1 老年人最需要的生活照料服务占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
2.老年人医疗保健的需求特征
在各类医疗保健服务中，老年人最需要的是社区医院，占比达到57.92%；其次是家庭签约医生，占比达到19.58%；健康咨询的占比达到10.83%。具体情况如图3-2-2所示。
图3-2-2 老年人最需要的医疗保健服务占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
3.老年人文体娱乐的需求特征
在老人对文体娱乐的需求方面，老年娱乐活动和老年健身队的需求占比均超过50%，老年志愿活动、老年大学和心理咨询的需求比例均低于40%。在各类文体娱乐服务中，老年人最需要的是娱乐活动，占比达到55.83%；其次是老年健身队，占比达到20%；老年志愿活动只达到4.16%。具体情况如图3-2-3所示。
图3-2-3 老年人最需要的文体娱乐服务占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
4.老年人服务设施的需求特征
老人对养老服务设施的需求强烈，日间照料中心、老年活动室、老年食堂、健身场地这四类设施项目的需求均超过50%，老年活动室的需求更是达到74.17%，占比最低的是养老机构，只有28.33%。在各类养老服务设施需求中，老年人最需要的是老年活动室，占比达到41.67%；其次是老年食堂，占比达到19.58%；再次是健身场地，占比达到15.42%；对养老机构的需求相对较低，只有7.08%。具体情况如图3-2-4所示。
图3-2-4 老年人最需要的养老服务设施占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
5.老年人智慧养老的需求特征
老人对智慧养老服务有关政策了解程度不高，一点不了解和不太了解的老人占比分别是38.75%和35.83%，了解一些的占比为21.25%，比较了解的占比为4.17%。对于最需要设置的智慧养老服务，占比在前三位的分别是家电维修呼叫、家政服务呼叫、护理上门呼叫。老年人对智慧养老服务的担心主要有：不会使用、操作不便捷、服务不及时和信息安全，其中不会使用的占比达到47.08%。老人对智慧养老服务收费的接受程度不高，不太愿意接受的老人占比为37.5%，一点不愿意接受的老人占比为18.33%，接受程度一般的老人占比为20%，愿意接受的老年人占比只有21.25%。具体情况如图3-2-5所示。
图3-2-5 老年人对智慧养老服务收费的接受度占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
（三）武汉市老年人养老服务供给现状
1.生活照料服务供给情况
在生活照料服务供给方面，整体水平偏低。社区提供上门做家务的占比达到28.33%，老年食堂/送餐的占比达到42.08%，上门理发/助浴的占比达到43.75%，生活购物的占比达到17.5%，陪同外出的占比达到10.83%。具体情况如图3-2-6所示。
图3-2-6 生活照料服务供给占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
2.医疗保健服务供给情况
在医疗保健服务供给方面，整体水平不高。其中社区医院的建设情况最好，社区有医院的占比达到85.83%，提供健康咨询的占比达到46.67%，紧急救助的占比达到25.83%，家庭签约医生的占比达到25%，康复护理的占比达到21.67%。具体情况如图3-2-7所示。
图3-2-7 医疗保健服务供给占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
3.文体娱乐服务供给情况
在文体娱乐服务供给方面，整体水平一般，主要集中在老年娱乐活动和老年健身队方面。其中，社区提供老年娱乐活动的占比达到了75.83%，有老年健身队的占比达到了54.58%，提供老年大学的占比达到了38.33%，老年志愿活动的占比达到了34.17%，心理咨询的占比达到了25%。具体情况如下图3-2-8所示。
图3-2-8 文体娱乐服务供给占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
4.养老服务设施供给情况
在养老服务设施供给方面，整体情况良好。社区提供老年活动室的占比达78.33%，健身场地的占比达61.25%，日间照料中心的占比达48.33%，老年食堂的占比达44.17%，养老机构的占比达15%。具体情况如图3-2-9所示。
图3-2-9 养老服务设施供给占比分布图
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
5.智慧养老服务供给情况
在智慧养老服务供给方面，家电维修呼叫、家政服务呼叫、护理上门呼叫位居前三，均超过15%，但是社区没有提供任何智慧养老服务的占比达到了47.5%。具体情况如表3-2-1所示。
表3-2-1 智慧养老服务供给频数表
注：本题项为多选题，最多选取三项，故只计算每一项选取人数在总人数中的占比。
数据来源：2023年武汉市老年人生活状况及社区居家养老服务需求调查。
（四）武汉市社区居家养老服务存在的问题
通过调查发现老年人普遍对生活状况感到满意，最担心的养老问题集中在失去自理能力、没钱看病和生病无人照顾。在需求方面，老年人最需要的生活照料服务是老年食堂/送餐，最需要的医疗保健服务是社区医院，最需要的文体娱乐服务是老年日常娱乐活动。对比养老服务供给现状，结合社区居家养老服务工作开展情况，主要存在以下六个方面的问题。
1.工作机制有待厘清，部门之间难协调
社区居家养老服务是一项巨大的社会性系统工程，在调研过程中发现相关职能部门难以协调推进，工作机制有待厘清。其一，社区居家养老服务牵涉多个部门，需进一步改革。目前社区居家养老服务主要由民政部门牵头，涉及卫健委、财政局、文明办、公安消防等部门，但实际工作中是民政局在主导，各部门大多从自身利益出发，相互掣肘，协调沟通不顺畅。其二，各部门在社区居家养老服务中工作职责不明晰，缺乏合力。例如医疗保健服务推进上的突出问题在于医疗资源和养老服务的有机结合，而医疗资源掌握在卫健委手中，民政部门在推动医疗保健资源进入养老机构和日间照料服务中心的过程中，由于医疗资源紧张等因素，难以得到卫健委的支持，推进过程“举步维艰”。其三，养老服务政策有待明晰，相关工作缺乏规范指引。街道和社区工作人员反映社区居家养老服务尚未形成统一的政策安排，在实际中由于任务调整、职能转化导致养老工作缺乏政策引导和统一管理，降低了工作效率。
2.服务对象有待明确，基本服务需完善
基本养老服务是社区居家养老服务的重要建设内容，其保障对象既要面向全体老人，又要优先保障特困、残疾、失能失智等特殊老年群体。当前基本养老服务有待进一步完善，服务对象还需明确。其一，基本养老服务对象不够精准。对失能失智等特殊老年人的基本养老服务缺乏具体的细则指导，对有特殊需求的老年人定义不清晰，服务对象的范围划分有需更加清晰。其二，孤寡独居老人的精神慰藉服务有待加强。20.83%的空巢老人反映“一天都说不上一句话，日常生活没人来看望”。69.17%的老人对精神慰藉的需求度较高。子女长期不在身边、没人照顾的独居老人最担心突发意外，害怕生病住院，亟需落实老年人巡访关爱制度。其三，失能老人家庭照料负担过重。一人失能，全家失衡。失能老人家庭照料者不仅面临着沉重的照料负担，还要饱受心理精神上的压力，有的家庭甚至背负巨大的医疗费用支出，需要全社会的关爱与扶持。80%以上的照料者反映照料工作繁重和心理压力大是最大的照料困难。
3.设施资源分布零散，亟需整合与开发
社区养老服务设施的分布大致与居民点分布契合，但是适老化建设和日常管理有待加强。其一，社区养老服务设施均等性、可及性和邻近性存在较大区域差异。49.72%的老人反映社区养老服务设施分布不合理，可及性不强。24.58%的老人指出养老服务设施质量参差不齐，忽略了老人的特征和需求。其二，部分社区养老服务设施年久失修，适老化程度低，安全隐患大。19.58%的老人反映社区养老服务设施设备陈旧，17.08%的老人指出养老服务设施缺乏管理。部分小区连基本的厕所扶手、走廊扶手都没有，对养老服务设施不满意的老年人占比达到了12.08%。其三，社区资源开发利用不足，资源闲置和供不应求的矛盾突出。一些社区老年人活动场所有限，文体娱乐器械设施较为单一；特别是有些农村社区，部分服务设施布满灰尘，开发利用程度低。工作人员反映养老服务设施共建、共享机制运作难度大，虽然社区居民的接受度较高，但是辖区单位由于管理、经费等问题，对外开放的积极性不高。
4.服务内容供需错配，缺乏分层与分类
老人的养老服务需求具有较强的异质性，表现为需求内容是多元的、需求次序是层级的、需求结构是动态的。但当前社区居家养老服务供给，存在以下三个问题。其一，内容上未能涵盖老人的生活照料、精神慰藉、文化娱乐、失能失智护理等多元需求。尤其是对失能失智老人、残疾老人的护理或家庭帮扶措施缺乏，医养融合型的服务不足。57.08%的老年人认为社区最需要增加的服务是医疗保健；30.88%的老年人认为文体娱乐需求没有得到满足。其二，层次上未能实现基础型、发展型、参与型、消费享受型等分层供给。其后果就是养老服务资源供给的结构性失衡、利用效率较低。9.17%的老年人认为老年食堂/送餐这一生活照料服务没有从实际需求出发，对其表示不满意；53.33%的老年人表示健康咨询这一医疗保健服务普及率低、供给不足。第三，结构上忽视了由健康状况变化所带来的养老服务需求结构的变化，尚未建立动态调整机制。一个明显的例子是，在高龄化的背景下，失能失智老人在逐渐增加，但对失能失智老人的照料服务供给以及对家庭照料的帮扶措施严重不足。
5.机构发展动力不足，社会参与程度低
养老服务的顺利推进需要政府主导，更离不开多元主体参与，当前社区居家养老服务建设过程中政府、市场和社会的良性互动需要进一步加强。其一，对养老机构的扶持力度有待提升。养老服务业投资大、周期长，仍处于初期发展阶段，亟需政府给予引导扶持。部分农村社区养老机构负责人表示运营存在困难，在企业积极开拓市场的同时也需要有关部门加大用地、税收补贴等支持。其二，社会参与养老服务程度低。当前存在一个认识误区：将社会组织和社会工作者看成养老服务的直接提供者，忽略了社会组织在老年人组织化、引导老年人需求表达、团结互助、资源链接等方面的作用，造成社会力量在养老服务发展中的严重不足。比如国有企业参与到养老服务产业发展中的动力不强，尚缺乏一定的引导和规范机制推动其履行社会责任。其三，社区老年人互助资源尚未有效挖掘。有61.25%的老年人认为当前志愿活动并没有切实推动，30.75%的老年人表示在身体条件允许的情况下愿意参加志愿活动。在调研中发现志愿服务自发自愿的氛围不浓，老年人互助热情不高，社区志愿者大多数是离退休人员，服务队伍不稳定。
6.特色养老服务接受度低，市场规模小
在推动社区居家养老服务提质增效的过程中，武汉市医养结合、智慧养老等特色服务发展迅速，但群众接受度低，养老产业市场有待拓展。其一，社会主体对医养结合、智慧养老的概念理解存在偏差。相关部门和开发商对于养老问题、健康问题的多元性、复杂性、流变性、城乡和年龄差异缺乏清晰的认知。大量的医疗技术应用，科技产品研发并未从老人的实际需求出发，服务价格过高，服务使用率低。其二，老年群体智能化操作能力不强，对智慧养老接受程度低。老人对信息技术缺乏信任与了解，缺乏主动学习的动机，对智慧产品与服务的信息安全、服务质量安全等方面存疑。老年人对智能产品的存疑主要集中在不会使用和操作不便捷，占比达到47.08%和42.5%。其三，养老产业链条尚未形成，市场化程度低。养老服务投资大，老年群体消费能力有限，资本回收期较长、风险高，养老产业发展动力不足。特别是康养、智慧养老产业人才缺乏，从业人员专业技能和综合素养有待提升，这进一步阻碍了养老产业的高质量发展。
三、典型地区社区居家养老服务实践经验
在社区居家养老服务供给模式的探索中，各地根据老人特征和社会经济状况，制定了相应的居家养老服务供给模式，其中较为典型的有北京市“嵌入式”社区居家养老服务、南京市“一站式”社区居家养老服务、广州市“3+X”社区居家养老服务。这些城市的实践经验对武汉市社区居家养老服务建设具有积极的借鉴意义。
（一）北京市“嵌入式”社区居家养老服务
北京是全国最先进入老龄化社会的大城市之一，老龄人口总量和老龄化速度均位于全国前列。截至2021年底，北京60岁及以上常住人口为441.6万人，占常住总人口的20.18%。为应对人口老龄化带来的巨大挑战，北京市政府提出要积极打造“四级三边”养老服务格局，“四级”是指市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的四级责任主体，“三边”则是指要为老年人提供的周边、身边和床边的养老照顾服务。北京作为首都城市和重要的经济中心，有着独特的地理位置和良好的养老产业发展环境，在探索社区“嵌入式”养老服务的同时结合了各城区人口和用地情况，最终采用社区养老服务驿站的形式作为提供社区“嵌入式”养老服务的现实载体，自2016年开始社区养老服务驿站的试点建设，并迅速在全市范围内推广。
北京市社区养老服务驿站的特色主要体现在以下三个方面：第一，以“15分钟服务圈”为中心进行科学布局。社区养老服务驿站设置，主要参考地区人口密度、老年人口分布状况、服务需求、服务半径等因素，并综合养老照料中心分布情况。在街道办事处、乡镇政府的统筹协调下，社区养老服务驿站与街道（乡镇）养老照料中心建立协作关系，实现与照料中心的功能分级和有效衔接。第二，以连锁运营为主的运营模式。社区养老服务驿站分为连锁运营、单体运营、联盟运营和PPP运营４种运营方式。北京市目前70%的驿站采用连锁运营的方式，单体运营次之，联盟运营和PPP运营较少。具有法人资质，实力雄厚的品牌社会组织或企业，对区级行政区域内多家驿站实行连锁式运营，进一步推动社区养老服务驿站连锁化和品牌化。第三，实行“服务越多、补助越多”的运营资助。北京市主要从服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴、运维支持四个方面，明确了社区养老服务驿站运营扶持措施，进一步督促和引导驿站以老年人需求为导向，积极主动为老年人提供服务，避免驿站不积极主动开展业务而依靠运营补贴勉强生存的行为，有效减少了设施资源的浪费。
北京市在开展“嵌入式”社区养老服务模式过程中主要有两个方面的经验值得借鉴：一方面，立足连锁化运营。社区养老服务驿站的运营机构通过不断扩张、合并其他组织的方式实现连锁化运营，积极培育成熟的养老品牌，快速扩大服务规模，强化自身的抗风险能力。整合并激活社会养老服务资源，促进养老服务市场化。另一方面，强化社区互动。社区养老服务驿站积极参与社区建设，激发社区内老人的活力，努力融入社区来实现驿站良性运作。驿站嵌入在社区内，辐射范围较广，提供养老服务能力较强。北京市鼓励养老服务驿站参与社区党建活动，在推进党建活动中将社区养老创意服务、健康养老服务充分融合，将驿站养老服务拓展到老人生活的方方面面。
（二）南京市“一站式”社区居家养老服务
南京市是全国较早进入人口老龄化的城市，截至2021年，南京市60岁及以上常住老年人口182.46万人，占比19.36%。南京市社会养老体系建设一直走在全国前列，自2014年以来，南京市相继被批准为“全国养老服务业综合改革试点城市”“中央财政支持居家和社区养老服务改革试点城市”“全国医养结合试点城市”。从2012年开始，南京市就以老年人能力评估为突破口，开展居家和社区养老服务的一系列改革试点工作，形成了“一站式”社区居家养老服务体系。
南京市重点将看病、就餐、康复等服务“一站式”配齐，提供“家门口”的社区居家养老服务。塑强服务样板，完善街道居家养老服务中心、中心厨房、日间照料中心、综合护理中心等八大服务功能板块，最大化满足老人护理、膳食、医疗、社交等基本需求。温馨人文关怀，通过政府购买服务方式提供“喘息服务”，免费向居家重度失能老人提供一定时间的照护服务，为家属分担长期照料老人的辛劳；鼓励有能力的低龄老人为高龄老人提供力所能及的帮助，运行“时间银行”服务，实现互助养老；雇佣街道贫困人员、残疾人等开展“暖心服务”，为老人提供助餐、助洁等便捷服务，解决养老中心人力资源不足问题，促进低收入人群就业。热心指导帮助，筛选网格员、老党员、积极分子及养老组织中的护理员成立“银发顾问”小组，为辖区老年人提供养老多元化咨询和交流服务；为重点空巢独居老人安排专属顾问，实现养老服务供需精准有效对接。
南京市社区居家养老服务具有三大特色：第一，形成了一套完整的政策支撑体系。2013年以来，南京市陆续出台40多个社区居家养老服务的文件，其中市政府文件8个，部门联合发文和市民政局文件30多个。总体上看，南京市社区居家养老工作的“基本设施、队伍建设、安全保障、监管体系”等重要节点已经建立了严密的政策保障体系。第二，社会广泛参与，扩大了社区居家养老服务的供给主体。通过无偿提供场地，南京市在全国率先提出社区40%以上用房无偿用于养老服务，新建小区配建养老用房无偿提供给养老机构使用，降低了养老服务成本。通过行政主管部门联动、行业协会互动、政策引导推动，促进家政企业、餐饮企业、物业公司、房地产公司、保险公司等从事养老产业，壮大养老市场。第三，需求牵引，问题导向，不断推进供需对接。为了响应居家失能老人的护理需求，南京市建设了100多个医护型居家综合护理中心；为了减少老年人意外事故的发生，开展了老年人家庭适老化改造服务；为了减轻家庭照料者压力，推出“喘息服务”，为居家重度失能老人每年免费提供15天的“全托”服务。
（三）广州市“3+X”社区居家养老服务
2020年广州市户籍人口中60岁及以上人口占比已达18.27%，65岁及以上人口占比达13.01%，接近中度老龄化。在积极应对人口老龄化过程中，广州市社区居家养老服务模式于2009年在各街道全面铺开，共建设了社区居家养老服务部105个，实现了全市范围的覆盖。历经十余年的前期摸索和逐步发展，广州市打造了一套完整的社区居家养老服务体系，形成了“3+X”养老服务模式。“3”是指社区居家养老服务提供三项基本服务：助餐配餐服务、医养融合服务、家政服务，“X”是鼓励各区、街（镇）根据辖区实际选择若干项目试点。
在建设社区居家养老服务过程中，广州市主要以“政府主导、社会参与”为原则，整合现有助残助老公共服务资源，实现购买服务（政府）、有偿服务（市场）和公益服务（志愿组织）的紧密衔接。助餐服务是广州市社区居家养老服务办得最成功的一项。广州市各区党委政府大力推进本辖区内大配餐项目，市发改委、民政局、药监局、财政局、人社局等部门各尽其责，协同作战，共同推动大配餐顺利开展。各区党委、政府主要领导亲自过问，区分管领导亲自抓落实，通过召开常务会议、现场会、推进会，深入街（镇）、社区、助餐点现场督导；建立按月统计通报制度，实行三级联动协查督办，把社区居家养老服务作为街（镇）工作绩效考核指标。广州市还以“大配餐”为突破口，整合社区养老资源，完善社区居家养老一体化服务体系。助餐配餐项目立足于现有社区养老服务公共设施，吸引老年人到公共设施点就餐，并获取康体娱乐、保健康复治疗等养老服务。街道办推进社区医养结合、提升社工服务能力、链接志愿力量提供多样化助老服务，扩大适度普惠型居家养老服务覆盖面。针对不能自理的老人，“长者饭堂”通过志愿者、义工送餐上门，了解老人居家困难并提供解决途径，上门探访、精神慰藉、家政服务和医疗保健一次性完成，以一带多，实现社区居家养老服务一体化上门服务。
广州市的社区居家养老模式具有两方面的经验借鉴：一方面，反映了政府主导、以行政手段推动社区居家养老服务资源整合的必要性。广州市党委和政府推行、市民政局负责统筹、街道办和社区进行协同配合的三级组织架构有效理顺了社区居家养老服务的工作机制。另一方面，广州市“3+X”模式彰显了资源整合、多元协同对于社区居家养老服务的重要作用，把家庭综合服务中心、“星光老年之家”、长者日间照料中心、长者活动中心等公共养老设施合并为长者家园（长者综合服务中心），以“长者饭堂”为载体，综合实施康复护理、上门探访等服务内容，成功地把“碎片化”的养老助老资源整合为一站式服务。
四、完善社区居家养老服务体系的对策建议
习近平总书记在党的二十大报告中提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”这一重大部署，为我国养老服务发展明确了方向，提供了根本遵循。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，在老龄化趋势进一步加深的背景下，要客观审视养老服务面临的现状、问题与挑战，着力推动社区居家养老服务体系建设，切实提供老有所养、老有所依必需的普惠性、基础性、兜底性服务，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。在深入贯彻党的二十大精神、认真学习习近平总书记有关养老工作的指示下，根据当前武汉市老年人养老服务需求与供给特征，分析社区居家养老服务建设现状与问题，借鉴相关省市的实践经验，提出如下对策建议：
（一）加强党的领导，推动养老职能机构改革
社区居家养老服务涵盖范围广、牵涉部门多，要切实改变“多头领导”的弊端，就必须加强组织领导，推进相关机构改革，优化部门职能。一是社区居家养老服务应由各级党委领导、政府主导。按“大老龄工作”思路，健全“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与”的工作机制，强化各级养老服务主管部门的职责，统筹解决跨领域、跨部门的重大问题，实现全方位统筹和全市一盘棋。从广州市的实践经验来看，各级党委组织领导、全方统筹、压实责任是社区养老服务发展的前提和基础。二是转变政府职能，优化部门职责体系和组织结构。深化养老服务的大部制改革，进一步整合民政、卫健、财政、土地等相关部门职能，通过统一规划、统一标准、统一平台、畅通信息、通力协作、利益平衡等方式，加强对社区居家养老服务的综合管理与监督。三是推进养老机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高工作效率。尽快制定和完善社区居家养老服务建设的政策法规体系，厘清工作机制，确保社区居家养老服务政策明晰、权责分明、机制顺畅、监管到位。
（二）明确服务对象，构建基本养老服务体系
推动实现全体老年人享有基本养老服务是社区居家养老服务体系建设的重要任务，事关我国数亿老年人幸福安康和亿万家庭和谐美满。一是建立基本养老服务对象精准识别机制。依托养老服务综合平台，推动老年人身份识别、待遇享受、服务递送等方面资源整合和信息公开，逐步建立养老服务对象精准识别和动态管理机制。例如南京市对各类老年人享受相关服务做出明确规定，实现了“前端有评估、中端有比对，后期有追踪”的管理效果。二是重点关注和保障特殊困难老年人，兜住民生最底线。优先保障经济困难的失能失智、孤寡、残疾、高龄、计划生育特殊家庭、退役军人老年人等群体的基本养老服务需求，做到精准到人、分类施策。例如南京市明确每一类老年群体特别是特困群体的社区居家养老服务补贴政策，做到政策细化和精准。三是扩大人群覆盖面，大力发展普惠型养老服务。扩大普惠型养老服务覆盖面，结合经济社会发展情况对普惠型养老服务内容和价格进行动态调整，使所有符合条件的老年人能够获得方便可及、价格可负担、质量有保障的基本养老服务。
（三）加强设施建设，优化服务设施开发利用
养老服务设施是满足老年人养老服务需求的重要基础，是社区居家养老服务发展的重要载体和硬件支撑。一是突出规划引领，优化养老服务设施空间布局和建设标准。强化养老服务相关规划与城乡规划、土地利用总体规划等的衔接，围绕老年人生活居住圈和养老需求来进行服务设施布局布点。例如北京市在建设社区养老服务驿站的过程中充分考虑老人需求、区位交通等因素，通过新建、改建、扩建等多种方式，实现社区驿站全覆盖。二是继续推进社区适老化改造，加强设施日常管理。在重点保证特困群体适老化改造的基础上，逐步扩大社区基本公共服务设施（如斜坡、楼梯、厕所等）适老化改造，兼顾个性化、差异化的特需型适老化改造。进一步对年久失修的养老设施进行定期排查和维护，消除安全隐患。三是充分利用社区闲置资源，提升服务获取可及性。例如北京推行“租赁置换”模式，鼓励社会企业与老旧小区有外迁意愿的业主签订长期房屋租赁协议，通过租赁置换使其获得租金或新的住所，企业对腾出的房屋进行改造运营。
（四）完善服务内容，坚持供给需求适配原则
以老年人服务需求为出发点，推进功能完备和结构优化的养老服务是社区居家养老服务提质增效、走向成熟的关键设计和重要举措。其一，聚焦老年人“急难愁盼”的基本养老服务需求。调研发现老年人对生活照料中的养老助餐和助洁助浴需求较高，可以借鉴广州市经验，以“长者饭堂”为载体，充分倾听老年人养老需求，综合提供康复护理、上门探访等服务。其二，建立老年人需求评估和动态调整机制，分层分类供给养老服务。完善老年人综合能力评估标准体系，科学确定老年人服务需求和照护等级，建立老年人需求动态管理数据库，及时调整养老服务资源供给。其三，探索建立长期照护保障制度。对需要长期照护的失能失智老年人家庭提供免费或低偿的喘息服务，支持为居家老年人提供上门医疗卫生服务，探索建立失能失智老年人长期照护服务制度。例如南京市推出“喘息服务”惠及居家重度失能老人，政府购买服务让失能老人短期“休假”，让家人“喘口气”。
（五）促进社会参与，激发养老服务市场活力
养老服务市场的发展不仅需要政府主导，更需要企业和社会组织参与，进一步强化多元主体合作机制，提高养老服务业发展动力。一是加强对养老机构的扶持力度。完善养老机构建设、运营补贴制度，补贴重点向护理型床位倾斜，提高对护理型、连锁型民办养老机构的土地、税费、金融等各项优惠扶持政策。例如南京市通过无偿提供场地为企业带来用地优惠，在全国率先提出社区40%以上用房无偿用于养老服务，新建小区配建养老用房无偿提供给养老组织使用。二是推动国有企业参与合作养老项目。通过加强与央企、国企专业养老服务机构合作，探索标准化、集约化、品牌化、数字化管理新模式，加强产业链、资金链、人才链建设。例如广州支持国有企业采取独资、合资、合作、出租等方式利用现有资源兴办养老服务机构。三是充分利用社会组织的公益力量。扩大社区志愿者队伍，鼓励结对帮扶，通过电话问候、上门看望等灵活多样的形式巡访困难老年人。积极开发利用低龄健康老年人力资源，发展互助养老服务。例如北京市通过“义工银行”政策，发展老年人志愿者，有效缓解了服务人员短缺的困境。
（六）发挥武汉优势，做大做强特色养老服务
武汉经济总量位居全国城市前十，科教优势明显，医疗资源丰富集中，人工智能产业基础厚重，要借助发展优势，进一步彰显武汉养老服务体系建设的特色和亮点。一是推进社区医养融合、智慧养老建设。支持有条件的基层医疗卫生服务中心建设集医、养、康、护一体化的医养融合康复中心，重点为失能、慢性病等老年人提供以疾病诊治、安宁疗护为主，兼顾日常生活照料的医养结合服务。继续推广“武汉养老”APP，与公安、卫健、人社等部门实现数据共享，建立全市老年人基础信息、养老服务设施等信息数据库。二是依托城市圈完善养老服务圈。全方位优化养老服务有效供给，搭建社区养老综合服务平台，统筹各类服务资源，着力打造社区“15分钟养老服务圈”，让老年人就近就便享受养老服务。三是繁荣壮大养老产业。加大力度发展智慧养老、老年照护、中医药健康等重点养老产业。继续加强多层次养老服务人才培养，探索建立学历教育、非学历教育、继续教育、实习实训“四位一体”的养老从业人员教育和培养体系，完善养老护理人才激励政策，为养老产业发展壮大提供人才支撑。