作者：白志远 来源：中国政府采购2011年11期
2011年11月 摘录人：李智
美国“政府采购”（或称为公共采购）是指政府实体进行的符合条件的采购工作。政府实体包括州和省、市、县、自治市，公有教育企业、官方机构（如公园、水利及基础设施机关、军事部门）及联邦政府。政府实体不同于私人企业，是非营利性的，使用的是纳税人的资金。
根据2007年、2008年统计数据显示，美国政府采购官员通过每年采购4.85万亿美元的货物和服务掌控了美国38.5%的国内生产总值，尽管由于经济因素，2009年只采购了 2.1 万亿美元的货物和服务而且政府采购官员只控制了国内生产总值的 23%。如此庞大的采购规模得以有效的实现，除了需要有完善的政府采购法规制度，更需要一支具有完备专业知识和充分执行政府意图的职业化队伍。为了更有效地促进和提高公共部门采购中的职业化程度和行为道德，美国不仅有政府采购监管领域的注册政府采购官，更有分布在政府采购多个环节的、人数更多的注册政府采购师；它们和注册会计师一样在本专业领域具有从业资格。美国完善注册政府采购师和注册政府采购官认证制度是它健全的政府采购管理制度体系中重要的组成部分。
一、完善的从业资格认证制度
(一)注册政府采购师和注册政府采购官。
从业资格认证是由一组专业人员采取的，通过建立一套体系来对满足相关知识、培训及实践经验水平的特定人员给予认可行为。这些专业人员或认证实体通过颁发证书来对合格的参与者给予认可。该证书允许其持有者有权通过使用特定词汇(注册会计师、注册采购官、注册采购师等)来宣传其成就及其被认可的身份。资格认证结果不同于许可证，而是判定和证明某些人群具有某些特有的能力；获得认可的个人可与其无资格的同行区分开来。有些人认为通过准备考试而获得了上级的更多重用、增强了对自己能力的信心并掌握了更多的知识基础，有些人则认为因此而获得更多的从业机会及更好的事业发展。
注册政府采购官和注册公共采购师资格认证对在政府采购行业已经工作数十年的人员给予认可；它们体现了从事政府采购工作人员已经达到既定的要求和能力以及评价采购人员能够实现纳税人的钱最有效使用的能力。美国的政府采购从业资格认证适用于联邦、州及地方政府机构的所有政府采购人员。
注册政府采购官和注册政府采购师是完全不同的两种资格认证体系。注册政府采购师从业资格适用于在公共采购及政府采购中能证明其作为采购人员应有的专业水平的个人，因此它认证内容不包括对监督及/或管理经验的要求。注册政府采购官从业资格适用于在公共机构中居于监督及/或管理职位的个人；该类个人可能为政府实体执行采购行为，也可能不执行，但其或对采购人员、采购部门、实体等予以监督，或管理采购环节中的基本职能的最小的部分（例如，签订合同环节）。
美国许多地方及州政府都将注册政府采购官及注册政府采购师资格作为雇佣和政府采购人员的晋升标准。这些注册政府采购官和注册政府采购师在政府采购部门工作 15 年以上可以退休，而且有资格申请终生从业资格，或者不满15年但是满62岁退休后同样有资格申请终生从业资格，可以继续在公共领域从事政府采购工作。
在加拿大，美国的注册政府采购官和注册政府采购师的资格被所有层级政府所重视，在某些地方甚至是晋升体系中的先决条件。
除美国和加拿大之外，注册政府采购官及注册政府采购师持证人遍布包括非洲、爱尔兰及加勒比地区在内的世界各地。国际采购和供应管理联合会由遍布六大洲的 42个协会组成，代表了200,000以上的采购和供应管理专业人员，该联合会已承认美国注册政府采购官和注册政府采购师资格的有效性。
(二)政府采购从业资格认证演变。
美国的政府采购注册资格认证来源于北美的一个国家采购职业协会授予的唯一职业资格认证项目。
1964 年国家政府采购研究所在政府采购者以及人力资源专家们力荐下开设注册政府采购官考试。注册政府采购官是通过一套标准来评估政府采购监督管理部门的所有政府采购官员的从业资格。
1978 年国家政府采购研究所与国家州采购官协会联合成立了全国政府采购委员会，其作为独立的非营利实体来管理政府采购行业中的注册政府采购官认证。全国政府采购委员会主要负责建立、监控以及在必要时修改认证要求；继续研究政府采购人员资格认证相关的问题；为进一步发展政府采购人员资格认证项目，协调其与国家政府采购研究所及国家州采购官协会项目的关系；以及为促进和提高政府采购职业化而努力。
全国政府采购委员会成立后不久，出现了对于非管理官员的采购人员资格认证的新需求。1979年，全国政府采购委员会同国家政府采购研究所的教育与行业发展委员会一起开发了职业政府采购师的认证；在1991年被拓展并更名为注册政府采购师。
(三)政府采购从业资格认证的组织机制。
全国政府采购委员会全权拥有和掌控注册政府采购官及注册政府采购师认证权力。全国政府采购委员会和国家州采购官协会推举代表从事全国政府采购委员的执行理事会和考试理事会的工作，而资格认证由全国政府采购委员会完全管理。注册政府采购官及注册政府采购师认证不是国家政府采购研究所和国家州采购官协会的认证项目，它们各自的执行理事会也无权影响其政策或及认证决定。
全国政府采购委员会包括两个志愿理事会：管理理事会及考试理事会。全国政府采购委员会的管理理事会中有决策投票权的七位成员负责它的全面管理，并建立及监控与认证相关的政策；包括资格要求、费用构成、换发新证要求、考试结构、组织预算以及指派人员参与考试理事会。考试理事会成员包括国家政府采购研究所、国家州采购官协会、NASPO、NPI、FAPPO、CAPPO、国家教育进步评测的代表。考试理事会的十八位成员负责不断发展、修改及监控注册政府采购官和注册政府采购师认证考试。考试理事会的发展已获得众多的全国政府采购委员会注册志愿者的支持，这些志愿者通过参与项目编写和项目审查委员会工作来贡献自己的专业知识及经验。
(四)政府采购从业资格认证的条件。
全国政府采购委员会依据基于申请人所受的正规教育水平对于每类认证资格设计了一套的有效组合。申请人必须首先选择其将申报的认证类别，然后选择符合其教育背景的合适组合(A、B、C或D类)。对于所选组合中列出的课程和工作经验要求，申请人必须在申请过程中提供文件证明已达要求。
受过正规教育是确定符合报考条件的因素之一，但大学课程或正规学位课程的完成并非成为注册政府采购官或注册政府采购师的必要条件。未持有正规学位的申请人，须证明其比条件相当的学位持有申请人受过更多的专业培训、拥有更多的采购经验。注册政府采购官的无学位申请人必须先按照要求获得注册政府采购师认证资格。但是在拥有专业经验及受过专业培训方面的要求降低的同时，对于申请人教育水平的要求在逐渐提升。
政府采购注册资格认证是专为政府采购职业化设计，只有拥有全职政府采购经验的个人才具有申请资格。不同于大多数与采购相关的认证项目，全国政府采购委员会要求具有在公共部门工作2年以上的工作经验，且须经过采购专业课程及/ 或培训。
对于来自公共或私人部门的申请人必须拥有全职工作经验，才是符合要求的。每周工作时间在30个小时以下的工作经验不符合本要求，实习工作及志愿服务也不符合要求，但对是否现职无一定要求。所谓政府采购经验被定义为申请人在受雇期间在采购环节中负责从事基本工作。参与采购过程中一个或多个环节的人员亦有资格申请，例如：合同管理人；仓库人员包括仓储人员、存货管理人员及财产清算人员；合同监督人员如工程师；MBE/WBE拓展人员。另外，教授采购相关课程的培训人员也具有资格。
但是即使许多潜在申请人所居职位具有采购职责，但只有执行采购工作所花时间占其总工作时间50%或以上的人才符合申请认证的要求。
有些工作即使是作为采购活动的辅助手段，仍不符合对采购工作经验的要求。这些工作包括：预算问责；财务管理及问责，包括预算分配及核查、订货单的支付；项目推进活动；行政、秘书、公务管理及文书活动；采购过程中的不与采购直接相关的数据输入工作。
在较小的实体组织中，只有一个职员单独负责该实体的采购活动。在这一职员负责所有的采购工作的情况下，不论其花费在采购工作中的时间多少，这类工作经验是符合要求的。
另外，如果采购活动的代表从集中采购部门转移至其他部门，但具有与集中采购工作相似或相同的职责，则该代表同样符合对采购经验的要求。但是，报考人花费在采购工作上的时间必须达到或超过其总工作时间的50%。
在私人部门任职并曾被派至公共部门进行的全职工作的申请人可以把派至公共部门工作时间计入其公共采购经验中。为了使其经验符合要求，申请人必须证明他/她在某一政府实体中作为代理人代表政府实体并拥有独立的权力全职地工作。对于向政府提供商品与服务和与政府业务往来的政府合同商的工作经历不符合政府采购工作经验的要求，因为该类个人的工作必须由政府机构的采购人员依据政府要求进行管理。
但是注册政府采购官申请人必须有政府采购管理工作经验。此类申请人须在公共部门管理或监督职位有多年的工作经验。政府采购管理者的职责必须包括在具体的政府实体中负责全面的采购 / 物资管理活动，包括对采购/购买人员的监督及/或行政能力（经济/财政、技术、统计、法律或行政管理方面）发挥。管理工作可以是完全致力于采购活动的工作，或同时负担其他责任。管理采购工作的时间必须达到或超过报考人全部工作时间的50%，除非该报考人负责单位采购活动。
从事监督至少一个或多个采购人员的工作的申请人也是符合条件的，但对文书人员、秘书及其他非采购员的监督不符合要求。
(五)政府采购从业资格的认证与终身资格。
申请人必须首先递交符合报考条件的申请表，然后成功通过涵盖政府采购主要知识及职能的考试以证明其能力。全国政府采购委员认证考试每年举行两次（五月及十月）。若认证考试顺利通过则将获发资格证书及资格徽章。
为了保持证书的有效性需要换发新证，证书自从生效之日起五年内有效。其目的是为了确保持证人在行业不断发展中保持积极性以及对行业做出贡献。
只要最小工作量已经达到，不管就业状况如何，持证人都有资格要求换证。换发新证的申请可以在五年之内的任何时间进行提交，对于准时换证者无需进行考试。持证人必须在当前证书上规定的截止日期之前重新认证。如果持证者未能在现有证书规定的截止日期之前重新认证，则其将失去证书的所有权利，同时中止其在接下来的时间对称号的使用权。
每一个潜在的活动都有一个与之相联系的分数值。所有的持证人需要完成相同的换发新证申请。现任公共采购官们被要求获得最少15分、现任的注册采购师们被要求获得最少10分，才能进行重新认证。那些同时重新认证所有证书的作为双重的换发新证被要求获得最少 15 分。
只要达到最小的活动分数，换发新证的申请者可在五年认证期间内的任何时候提交申请。所有领域的换证申请都包含为个人活动价值和为最大点的标准价值。最大点的标准包含促进全面的、专业的发展，同时不鼓励仅仅在某一特定领域获取分值。
未能通过换发新证保持资格有效性的个人将导致其执照过期失效。根据其自从截止日期开始所经过的时间将分别适用三种不同的惩罚阶段。在所有情况下，在过期失效的资格重新认证或恢复有效之前，都必须中止资格的使用。在失效之后继续使用注册政府采购官或注册政府采购师身份是违法，此行为要承担法律责任。
在失效日期起一到五年内，丧失资格身份的持证人为了能够重新获得执照在法律上的认可，需要完成并提交资格复原表格的请求，同时还要顺利完成现行的测试。但是，不需要重新申请资格，也不需要为了过期失效缴纳额外费用。在将资格复原表的请求递交并将费用支付给全国政府采购委员会后，失去资格的持证人必须顺利通过考核测试。如果未在这个规定的时间内完成考试，则个人需要以新申请者的身份重新申请。自失效之日后超过第五年，全国政府采购委员会将不会保存原执照的期满记录。原执照记录、文件夹和文件记录将被销毁。
具有好业绩的注册政府采购官或注册政府采购师拥有15年以上的政府采购经历的人可以在退休后或者62岁时申请终身注册资格。全国政府采购委员会认为一个人在采购工作中全职地行使满十五年的基本职能的义务后可以以退休身份从采购职业退休。在许多行政区提供的如DROP项目中，继续在同一组织的采购专业工作职员不具有全国政府采购委员会终身注册身份。注册资格持证人的注册资格已经失效或过期的不可以拥有终身注册资格。一旦获得终身注册资格后，不再需要换发新证重新认证，而且终身注册资格申请人不需要为了终身认证申请去获得或证明换发新证的分值。
二、启示
美国注册政府采购师和注册政府采购官的资格认证是在独立、公开、公平、公正的严格标准下进行的，其实质是对政府采购标准化管理的手段之一。
(一)政府采购实体范围界定一致性。
美国政府采购从业资格考试手册把政府采购实体界定为使用纳税人的钱的非营利性机构，这与在美国《联邦政府采购条例》前言中规定条例只适用联邦资金采购活动规定是一致的。纳税人的资金也只有政府才有权支配，具体支出应该由财政部门执行；如果自收自支非营利性实体享受政府给予的特殊关照，应该视其自收自支资金为财政资金的变异形式，但是作为市场主体，对于没有享受政府特殊政策的非营利实体而言，其收支活动与政府收支体系没有太大关联，同时它也是纳税的主体。因此美国的政府采购制度所规制的采购实体应该是使用财政性资金的政府机构和非营利单位，这与我国《政府采购法》规定的政府采购必须是使用财政性资金的购买活动是一致的。所以我国将适用的《政府采购协议》（GPA）实体只是使用财政性资金进行采购的单位，应该不包括市场化的事业单位，也就说我们在加入GPA时应把这类实体排除。
(二)注册政府采购师考试应先于注册政府采购官考试。
从美国政府采购职业化制度演进过程来看，注册政府采购官产生要早于注册政府采购师。这说明自1949年以后美国实行高度集中的政府采购模式和管理模式后，逐渐对于监管部门的知识和行政能力的需求提高，通过职业化促进政府采购的高效性以及提高了反腐败程度。随着集中政府采购的发展以及它的弊端显现，政府采购各环节的专业人才需求使注册政府采购师考试成为必要，从而使美国政府采购从业认证适用于所有的政府采购人员。而我国目前是集中采购和分散采购并存的采购和管理模式，应该跨越高度集中的采购模式，政府采购的各个环节急需大量专业人才，因此，我国不能完全效仿美国先开设注册政府采购官考试再增加注册政府采购师考试的发展进程，政府采购工作的需求决定了由政府而非民间的非营利性组织有力地推行注册政府采购师的考试，在此经验基础上尽快开设注册政府采购官考试，也就是说政府采购监管部门官员也需要从基础加强政府采购专业知识才能进一步提高其监管绩效。
(三)从业资格认证适用范围要大于美国。
由于美国没有政府采购社会代理机构，政府采购当事人只包括政府采购监管部门、政府采购用户、采购机构（集中采购机构、部门集中采购及自行采购主体的采购部门）和供应商。美国许多地方及州政府都把从业资格作为政府采购人员雇佣和晋职的标准，所以政府采购领域追求注册资格是必然的。同时美国所有层级政府重视政府采购从业资格，甚至作为晋升体系中的先决条件，那么不仅是政府采购用户，而且政府其他部门的公职人员为了有更多的晋升机会将会创造条件获得政府采购注册资格，同时也吸引了有资格申请人员为了有更好的前途或者更适合的工作部门努力获得认证资格。仅具有政府采购供应商经验的人员没有资格申请从业资格，但是为了更好的跟政府做生意必须有熟悉和掌握政府采购的规章制度和流程的员工，潜在供应商更易于接纳拥有政府采购注册资格的人员作为高级职员。此外，依据美国从业认证制度可以推断出美国政府采购中的政府采购官、政府采购合同官以及政府采购信息官属于政府采购环节的官员，不属于政府采购监管领域，那么他们只能持有注册政府采购师的资格证书，除非他在单位负责政府采购活动。但是我国政府采购当事人中包括监管部门、采购人、集中代理机构（包括部门集中采购）和社会代理机构、供应商。对于供应商应该不参与注册资格的考试但是它同样也会希望掌握政府采购专业知识的人才加盟以便获取政府定单。其余的当事人都应该持证上岗，特别是我国采购人法律赋予的权利过大，其相关人员都必须要求通过资格考试，所以我国的从业资格适用范围要大于美国。
(四)开设政府采购专业是现实的需要。
政府采购从业资格认证的前提是申请者首先要有一定的政府采购工作经验且需要经过专业课程的训练。这说明政府采购专业人才需要接受系统的专业课程教育，而正规的大学教育中没有政府采购专业，只有采取对某些符合其专业要求的大学基础课程认可并要求申请者考试前接受一定的专业知识授课，来弥补政府采购专业理论基础的缺陷。但是我国政府采购起步晚而且国内外政府采购实践急需专业人才迅速成长，政府采购的主管部门和社会培训理论和师资都相对薄弱，因此需要依赖财经类高校的力量，开设政府采购专业或方向，加强人才的理论基础的培养，为从业后续培训打下基础。
(五)建立健全从业人员晋升体系。
美国各级政府给予注册政府采购师和政府采购官足够的重视，不仅把从业资格作为政府领域录用和晋升的必要条件，而且在政府其他部门也很重视拥有这些资质的人员，甚至作为晋升的先决条件；在政府采购领域工作满十五年就可退休；退休人员有资格获得终生从业资格。这些激励机制无疑推动了政府采购专业队伍的发展和壮大。同时从业资格的有效阶段性审核并以一定的政府采购活动和后续教育的积累为更换资格证书为必要条件，有效地保证了政府采购专业人员的职业能力不断与时俱进。这些积极措施不仅扩大了政府采购专业化广度和深度，吸纳了庞大的专业人才，而且健全的政府采购晋升体系促进了政府采购人才的稳定性和持续性。
(六)设立政府采购行为道德规范。
在给予较高社会地位和权利的同时对违反从业资格道德规范的持证人给予不同阶段的惩罚。美国不仅有联名弹劾机制，而且有被弹劾申辩及投诉救济机制，保证裁判的公正性，但是注册政府采购师没有弹劾的权力，只有注册政府采购官才能递交建议吊销对其他注册政府采购官或师从业资格的请求；这说明注册政府采购官的权利和社会地位要高于注册政府采购师；道德规范是对法律制度规范不能触及范围的补充，有利于保证了政府采购领域的廉洁和公正性。这些对于我国政府采购职业化建设也是很有借鉴价值的。
