随着我国社会经济的迅速发展，城市化进程的快速推进，城乡等区域之间流动人口数量也日益快速增加，这对公共管理与服务提出了更高的要求，特别是对计划生育服务与管理等工作也提出了更高的挑战。如何改善流动人口计划生育服务与管理工作，使社会人口更好地适应经济社会发展，日益受到各学者的广泛关注。已有研究在探讨完善和提升流动人口计划生育服务与管理工作方面时，较少考虑政府公共部门组织变革等因素。
中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组基于5999份湖北省流动人口动态监测数据，从无缝隙政府管理理论的视角来探求提升和完善流动人口计划生育服务与管理工作的有效途径，在分析流动人口计划生育服务与管理现状及不足之后，本文从卫生计生部门与流动人口之间、各政府部门之间、卫生计生部门与其他组织之间建立无缝隙关系，来探索流动人口计划生育与管理无缝隙化的实现。
一、流动人口计划生育服务与管理的困境及存在问题
（一）流动人口计划生育服务与管理的困境
1．流动人口规模大，流动性强
根据湖北省卫计委提供的数据显示，2011年和2012年湖北流动人口数分别约为787.9万人和830万人，分别占常住人口的12.8%和13%。流动人口不仅规模大，而且流动性强，加大了流动人口计划生育与服务工作的难度。
2．流动人口年轻化，育龄人口比重高
流动人口动态监测数据显示，2010年新生代流动人口占流动人口一半以上，约1.18亿人，约占总流动人口的51%，2011年、2012年80后新生代流动人口都已超过总流动人口的一半，流动人口的平均年龄约为28岁，呈年轻化特点。流动人口的年轻化，正处于生育旺盛期，这一人群既是计划生育服务与管理工作的重点对象，也是难点对象。
3.婚育观念尚未转变，婚育信息难掌握
城乡观念差别较大，城区群众养儿防老的观念已经淡化，但是农村养儿防老、儿女双全的意识仍然较为强烈。据调查，在不考虑政策因素的条件下大多数育龄妇女认为生育两个孩子最为理想，其中80%左右的育龄妇女认为最好一男一女。另外，社会性别歧视仍然存在。在现实社会中，女性仍处于相对弱势的地位，在升学、就业、选举、报酬、晋职、退休等许多方面，还存在着事实上的男女不平等。这种现象助长了想方设法违法生男孩现象的产生。
流动人口人员流动性大，一方面造成信息掌握不及时，另一方面因信息更新量大，来了要凳记，走了要删除，部分计生人员为省事不及时登记。
4.两地共管机制难形成
由于全国各地计划生育政策、计划生育工作水平及考核手段不一样，共管机制理论上设计较好，但实际操作中存在一些问题，共管机制难以形成。其原因有客观的，如有些社区没有电脑，流动人口对接系统无法进行信息交流等。也有主观上的原因，如双方计生人员的责任心等。如流动人口生育证明，应由户籍地办理，居住地配合崔办。若户籍地与居住地计生人员工作责任心都强则生育证明办得较好，若有一方计生人员责任心不强，该项工作则流于形式。
（二）流动人口计划生育服务与管理中存在的问题
1.流动人口中享受计划生育服务率较低
在所提供的五项服务中，流动人口在享受到免费健康教育和告知服务地址电话的人数比重较高，分别为79.0%和59.3%，然而未能享受到这些服务的比重也较大，他们又分别为14.3%和28.4%；而在晚婚晚育休假、计划生育手术后休假和享受优先优惠等卫生计生服务与优待方面，有一半以上的流动人口未能享受到，其人数比重又分别为57.0%、54.7%和59.0%，流动人口计划生育服务与管理水平有待提高。
表1 本地享有计生服务状况
数据来源：2013年武汉市流动人口动态监测调查数据
2.流动人口子女性别比失调严重
根据2013年武汉市流动人口动态检测调查数据可知，流动人口亲生子女数为1人的，比重最大，且其子女性别比为195:100，远高于全国平均水平；流动人口亲生子女数为2人的和3人的，其子女性别比分别为52:100和45:100，又远低于正常水平，接收调查的武汉市流动人口子女性别比为108:100，又略高于国际正常水平；而根据统计数据计算可知，2013年武汉流动人口子女平均性别比约为135:100，流动人口子女性别比严重失调，给城市计划生育服务与管理工作带来又一大难题，见表1。
表2 流动人口亲生子女数量及子女性别比
数据来源：2013年武汉市流动人口动态监测调查数据
3.重管理、轻服务
调查发现，不少领导干部对流动人计划生育的认识仍然局限在管住流动人口超生上。为了“管”住流动人口，围绕办证、查环、查孕等，出现了办证手续复杂、收取押金、孕检次数多等问题，不少人口计生部门把对流动人口管理和服务的重点放在超生罚款上。由于限于管理模式还不健全，户籍地与现居住地互相推诱的现象比较普遍，跨省流动人口办证难的问题突出。这些现象和做法，既增加了流动人口的流动与就业成木，也增加了政府的管理处本，与社会管理公共服务的政府职能要求不相适应，不利于在市场经济条件下更好的促进人口流动。
4.管理结构碎片化，尚未形成有效的部门联动管理机制
目前，湖北省尚未建立“一盘棋”的流动人口计划生育服务与管理的综合工作机制，部门之间与地区之间难以统一协调和配合。虽然，中央推行了流动人口计划生育服务与管理的双向管理模式，在实践过程中配合难、信息交流难的情况，一是由于两地配合带来信息收集难，问题解决的周期过长，造成很多情况下流入地和流出地难以及时掌握流动人口避孕节育状况。流动人口向户籍地报告避孕节育情况中，没有报告的占25.2%，没要求报告占22.7%，两者之和约占有效调查数据的47.9%，再加上两地信息交流需要一定周期，这样将难以及时了解流动人口避孕节育信息，也就难以及时有效地提供及时有效的计划生育服务与管理。
5.流动人口计划生育服务与管理缺乏完善的考核机制
从横向来讲，由于流动人口的流入地和流出地存在一定社会经济发展水平的差异，以相同的工作标准来考核，相同的工作标准来要求，将会会出现不符合两地实际的情况，若实施差异化的考核标准、工作标准，虽然方便了两地管理和考核工作，但又将会加大流动人口计划生育服务与管理工作的难度；从纵向来讲，卫生计生部门上级对下级的考核存在矛盾，以武汉市为例，其流动人口计划生育服务与管理实行居住地通报，居住地负责，大大降低了居住地报告流动人口计划生育违规的积极性，其考核有悖于考核设计的初衷。如此种种因素，必将影响流动人口计划生育服务与管理的有效考核，也将造成监督不畅，难以有效激励两地流动人口计划生育相关工作。
6．卫生计生部门与其他部门之间存在协作问题
由于目前各政府部门职能专业化分工，各部门的工作以本部门的工作为向导，部门之间各自为政、政出多门、功能重叠、相互推诿、效率低下，虽然也有地方构建部门联动工作，如武汉市的“三长责任制”的流动人口管理模式，但由于具体操作机制和相关的配套制度、公共经费及理念尚不完备，实际效果并不理想。还如，武汉市地方卫生计生部门与其他部门相比，缺少充足的基层工作专员，而同样是应对流动人口的管理，完全可以统一协作管理，却政出多门，人力资源配置重叠，部门之间存在协作缝隙。
二、无缝隙政府理论下流动人口计划生育服务与管理等工作完善
拉塞尔?M?林登的无缝隙政府理论是适应公民社会、信息社会的要求的公共部门再造理论，它将顾客导向、竞争导向和结果导向为创建无缝隙政府改革的重要内容，同样可以为我国计划生育服务与管理工作提供理论支持，对提高我国流动人口计划生育服务与管理水平和迎接更为困难的挑战具有有益的指导作用。
（一）建立卫生计生部门与流动人口的无缝隙关系
1．实行单一的属地化管理方式
统一流动人口与当地户籍地人口的流入地生育政策，实行均等化的计划生育服务与管理，强化流入地计划生育服务与管理责任，减轻户籍流出地计划生育服务与管理负担，逐步改变以往双向管理中的“双不管”现象，并且户籍流出地只履行提供流入地相关信息的职责，这样既可以改变双向管理情况下以《流动人口婚育证明》为主线的高成本、低效率的政府工作模式，这样可使流入地集中人力、物力、财力开展计划生育服务与管理工作，为当地提供更加优质和高效的计划生育服务，不断满足流入地内流动人口与流入地户籍人口的计划生育服务要求，提高计划生育管理服务质量；同时也将减少流动人口因双向管理所带来的额外的时间与货币成本。
2.调动流动人口参与计划生服务与管理工作的积极性
建立实用有效的公民参与形式，如新闻媒体和电子政务等，一方面，加大计划生育服务与管理等政务公开力度，便捷流动人口获取全面的计划生育服务与管理信息，加深流动人口对卫生计生部门的认知，加大流动人口对计划生育服务与管理工作的认可，增强流动人口与计划生育部门的信任，让其成为计划生育等政府部门提升服务、改善管理外在动力和评价机制。
通过有效的利益向导，引导流动人口积极参与和配合卫生计生部门的服务与管理工作。如广州市实行的流动人口积分制入户制度，将计划生育列入该制度中一项重要内容，通过入户这一利益导向，调动了流动人口履行计划生育义务的积极性，大大密切了流动人口与居住地政府之间的关系。
（二）建立卫生计生部门内部的无缝隙关系
1．提高计划生育工作人员的公共服务水平
要提高计划生育工作人员公共管理与服务水平，首先，使计划生育部门内部人员的需求得到满足，以保证其工作积极性、创造性；其次，注重提升计划生育工作人员公共服务素质，以提高其公共服务能力；再次，加强队伍建设，根据现实服务管理对象，及时恰当调整队伍规模，以满足当下公共服务与管理工作需要；最后，加强绩效考核，使卫生计生部门更加注重流动人口计划生育服务与管理工作的结果，做到以结果为向导，引导卫生计生部门工作与流动人口计划生育需要的契合。如上海市的“目标管理责任制”，以目标结果为导向，强调责任与服务，使卫生计生部门的服务与管理工作更加贴心于流动人口。
2．简化流动人口计划生育服务与管理工作流程
将流动人口计划生育与管理有关工作流程同时进行，改变原来的按序进行，加快实行工作结果，使卫生计生部门工作人员在进行服务员管理工作中，及时发现问题、解决问题，及时将相关建言反馈给卫生计生部门的领导者。例如，改变以往的流入地和流出地的双向管理模式，实行单一的属地化管理模式，向户籍地报告流动人口避孕节育状况这一工作流程或可取消，将会大大减轻流动人口和两地卫生计生部门的负担。
（三）建立卫生计生部门与其他部门的无缝隙关系
1．加强政府各部门之间的联合，实现政府综合治理
流动人口计划生育服务与管理工作具有艰巨性、复杂性，单凭卫生计生部门力量是难以做好的，更难以有效的克服流动人口计划生育服务与管理难题的。必须加强公安、民政、工商、社保、卫生计生委等政府部门的内部联合，建设部门信息共享平台，统筹服务与管理工作，实现政府对流动人口的综合治理。如武汉市的“三长责任制”，它强调多部门协作，共同负责的原则，以工商局长、公安局长以及计划生育委员会主任为主体，劳动、城建和卫生等部门共同参与的工作方式，综合管理流动人口。
2．整合流动人口信息资源，建立统一完善的信息共享管理平台
目前，信息日益成为推动经济发展和改善社会管理的重要战略资源。卫生计生部门必须通过电子政务等多元化形式，及时、准确地获取流动人口计划生育服务与管理相关信息，为计划生育服务与管理工作争取宝贵的决策时间，提高政府回应流动人口计划生育服务与管理相关方面的利益诉求；加强卫生计生部门与其它政府部门或者非政府部门的协作关系，实现各阶段的信息共享，以利于共同满足流动人口公共服务的需求。例如，湖北省为提高人口信息资源利用率，创办了湖北省人口基础信息共享平台，该平台将卫生计生委、公安、劳保、民政、工商等部门人口信息进行整合，从而使得各部门之间人口信息得到互联、互惠，这对于改善湖北省流动人口计划生育服务与管理工作将起着推动作用。
3．加强卫生计生部门与社区、流动人口自治组织之间合作
在我国，社区治理是社会自治重要形式和有效方式，加强卫生计生部门与社区自治组织的合作，完善流动人口的计划生育服务与管理的社区化服务管理模式。在依托社区现有经济社会资源的基础上，卫生计生部门还应配置与社区相应的机构、工作人员和经费，建立健全计划生育服务与管理的组织机制，完善对流动人口的激励惩处机制，注重转变流动人口的生育理念；引导和支持流动人口的人口计生协会自治组织的建立健全，卫生计生部门应道与其他公共部门一道，共同为流动人口计生协会自治组织的建立健全创造有利环境，能使流动人口计生协会成为与政府部门协调合作的组织。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）