新型城镇化的核心是人的城镇化，让农业转移人口真正享有城市基本公共服务，才是推动农业转移人口市民化的关键。中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组利用2013年国家卫生计生委在上海、武汉等八个城市进行的社会融合专题调查数据，依据“十二五”公共服务体系规划，选取与农业转移人口密切相关的基本公共教育、劳动就业服务，基本医疗卫生、基本住房保障和基本社会保障五项基本公共服务进行分析。
一、农业转移人口在城基本公共服务现状
（一）农业转移人口享受城市基本公共服务现状
总体来看，农业转移人口群体获得基本公共服务的比重相对较低，有41%的农业转移人口没有享受任何的基本公共服务项目，有42.6%的农业转移人口仅享受到其中1项基本公共服务。分公共服务项目来看，只有2%的农业转移人口享受到了基本公共卫生服务，11.4%的农业转移人口享受到了劳动就业服务。
1.雇员就业身份的农业转移人口参加基本社会保障的比重相对较高
从不同就业身份来看，雇主、自营劳动者和家庭帮工等就业身份在城市中的经济状况较好，更加注重对子女的教育，更希望子女在城市公立学校就读，从而使子女更好的适应城市生活，因此享有城市基本公共教育的比例较高。但是雇员就业身份的农业转移人口往往工作不稳定，因此对城市基本社会保障的需求更大，而且身为雇员，雇主往往会为其缴纳一些国家规定的社会保险，因此雇员身份的农业转移人口享受到的基本社会保障的比例更高。
表1 不同就业身份农业转移人口的基本公共服务差异 单位：%
2.省内流动的农业转移人口更容易获得劳动就业服务
农民进城务工，一方面扮演着城市工人的角色，另一方面又与农村保持着密切联系，因此流动范围的不同对于农业转移人口获得的基本公共服务也不同。跨省流动的农业转移人口在劳动就业服务方面比例仅有9.2%，而省内跨市和市内跨县获得劳动就业服务的比例分别为15.8%和13.9%，均大于跨省流动，这说明省内流动的农业转移人口更容易获得就业方面的扶持。与之形成反差的是市内跨县的农业转移人口在流入地获得的基本社会保障最低，这说明近距离流动的农业转移人口对基本社会保障的需求较低。
表2 不同流动范围农业转移人口的基本公共服务差异 单位：%
3.学历较低的农业转移人口更期望子女受到良好的教育
受教育水平的高低对农业转移人口基本公共服务的获得具有重要影响。一般来说，文化程度越低的人，对基本公共服务的认知和获取能力也就越低，但这些人反而是更为需要城市基本公共服务的群体。随着文化程度的提高，农业转移人口享受基本公共教育的比重在明显降低。小学及以下学历农业转移人口群体享受城市基本公共教育的比重最高，为27.8%；高中及以上学历农业转移人口这一比重为16.4%。可见低学历的农业转移人口更期待自己的子女受到良好的教育，不希望子女像自身一样受到学历的局限。
但是随着文化程度的提高，农业转移人口群体获得基本医疗卫生和基本社会保障的比重在增加，尤其是获得基本社会保障的比重增加更为明显。
表3 不同文化程度农业转移人口的基本公共服务差异 单位：%
4.在国有、集体企业就职的农业转移人口的基本公共服务状况相对较好
进入国企、集体企业和外资企业的农业转移人口比例虽然低，但是其获得的基本社会保障比例却分别达到72.6%、57.9%和83.4%，明显要优于就职于个体或者私营企业的农业转移人口。但是不同就业单位性质对于其他基本公共服务的获得影响差距并不大，甚至就职于个体或私营企业的农业转移人口获得的基本公共教育要高出就职于外资企业的农业转移人口13个百分点。
表4 不同个人特征的农业转移人口的基本公共服务差异 单位：%
（二）农业转移人口与城市当地居民基本公共服务比较
1.基本公共服务仍与户籍制度相匹配，当地居民享受的基本公共服务远高于农业转移人口
当地居民获得的各项基本公共服务比例均大于农业转移人口，前者的基本社会保障的覆盖率达到92.5%，基本做到全覆盖，而农业转移人口的这一比例仅为36.1%；差距相对较小的基本公共服务为劳动就业服务和基本公共教育。
大部分农业转移人口仅仅享受到一项城市基本公共服务，且享受到一项服务的项目主要为基本公共教育和基本社会保障比例为35.8%。农业转移人口人均享受公共服务项目为农业转移人口均值为0.7804，还不到一项基本公共服务。当地居民均值为1.8288，基本上来说，城市居民大概每人会享受到两项基本公共服务。如图1所示，横轴代表享有几项基本公共服务，纵轴代表频率。
图1农业转移人口和当地居民享受到的基本公共服务项目数对比
2.就业身份为雇员的农业转移人口的基本公共服务与当地居民差距较大
从就业身份来看，雇员身份农业转移人口的各项基本公共服务与当地居民差距更大，享受基本公共教育的比重比当地居民低24.3%，享受劳动就业服务的比重较当地居民低19.8%。虽然在基本社会保障方面差距达到44.5%，可是与其他就业身份相比较，这一差距是最低的。这一方面是因为雇员身份相对其他就业身份的社会保障率高，另一方面是因为当地居民社会保障已基本全覆盖，各个就业身份在该项基本公共服务差距不大。
表5 不同就业身份的农业转移人口与当地居民的基本公共服务现状 单位：%
3.随着文化程度的提高，农业转移人口获得劳动就业服务和基本住房保障的比重，明显少于当地居民
文化程度对农业转移人口和当地居民获得基本公共服务的影响存在差异。文化程度越高，农业转移人口与当地居民在就业服务和基本住房保障等项目上的差距越大，同样是初中文化程度，农业转移人口享受基本住房保障的比重是0.9%，当地居民是13.4%；农业转移人口享受劳动就业服务的比重是7.9%，当地居民是19.6%。
但是随着文化程度的提高，农业转移人口享受基本医疗卫生和基本社会保障的比重，与当地居民的差距在缩小，尤其是基本社会保障的差距缩小最为明显。农业转移人口和当地居民享受基本社会保障的差距降低了26.3个百分点。
表6 不同文化程度农业转移人口与当地居民的基本公共服务现状 单位：%
注：表中所示斜体加粗差值是指同一类别同一基本公共服务，当地居民减农业转移人口得到的差值，该数值越大，代表农业转移人口与当地居民在该项公共服务的差异越大。
4.在非国有企业，农业转移人口的基本公共服务与当地居民差距相对较小
相对国有或集体企业，农业转移人口和当地居民在私有企业获得基本公共服务的比重都要更低一些。比如农业转移人口在国有及党政机关获得劳动就业服务和基本社会保障的比重分别是23.6%和72.6%，而在个体或私营企业的比重分别是11.4%和29.9%。但是在外资企业，农业转移人口获得基本公共服务的概率也要高于个体或私营企业。
不同所有制类型的单位在对职工户籍身份的认识存在差异。相对于国有或集体企业，在个体、私营或外资企业的农业转移人口与当地居民的基本公共服务差距更小。在国有企业，农业转移人口和当地居民在劳动就业服务和基本住房保障拥有比重上分别相差24.7%和18.8%，在个体或私营企业该差距分别是8.3%和12.3%；在外资企业分别为4.9%和11.2%。
表7 不同单位性质农业转移人口与当地居民的基本公共服务现状 单位：%
注：表中所示斜体加粗差值是指同一类别同一基本公共服务，当地居民减农业转移人口得到的差值，该数值越大，代表农业转移人口与当地居民在该项公共服务的差异越大。
5.农业转移人口与非农户籍流动人口基本公共服务比较
城市中不仅有农业转移人口，还有很多拥有城镇户籍的流动人口，这部分人与农业转移人口同属于外来务工人员，但是由于户籍性质的不同，所获得的城市基本公共服务的可及性也不同。总体来看，农业转移人口的各项基本公共服务都比非农户籍流动人口要差。农业转移人口享受劳动就业服务的比重是11.4%，非农户籍流动人口的比重是15.6%；农业转移人口享受基本医疗卫生服务的比重是2%，非农户籍流动人口的比重是9.8%；农业转移人口享受基本社会保障的比重是36.1%，非农户籍流动人口的比重是61.9%。
图2 农业转移人口和非农户籍流动人口的基本公共服务 单位：%
二、城市基本公共服务对农业转移人口市民化的影响
1 劳动就业服务对农业转移人口市民化的影响
城乡二元的劳动力市场和就业政策使农业转移人口在城市工作的工作条件、工资收入与福利等方面遭遇不平等待遇，影响了农业转移人口的市民化意愿，同时，不利于农业转移人口市民化能力的提升。只有先进城就业，拥有相对稳定的工作和收入，具备在城市中长期生存的能力，才能进一步获得身份上的转变，以及思想、意识行为的转化。另一方面，农业转移人口的就业质量不高是农业转移人口低收入水平的直接原因，低微的工资使农业转移人口没有足够的经济条件进行人力资本提升的投资，人力资本无法提升又会使他们长期处于非正规部门就业，这种恶性循环长期以往直接导致农业转移人口市民化能力无法提高，因此，提高农业转移人口的就业服务质量可以增加农业转移人口对城市认同感和适应性。计量分析结果显示，获得劳动就业服务的农业转移人口长期留城的概率会增加32.9%；获得城市户籍意愿强度也会增加16.6%。
2 基本公共教育对农业转移人口市民化的影响
实现对农业转移人口子女的教育普及、受教育权利的一致，一方面可以减轻农业转移人口对子女的教育投入，免除了借读费、择校费等费用，降低了其市民化的成本；另一方面子女留在城市入学，对父母形成一种羁绊，可以有效的减缓农业转移人口的流动性。计量结果显示，相较于其他私立学校，子女在本地公立学校上学的农业转移人口具有城市长期居留意愿的概率将增加58.8%，打算将户籍迁入城市的概率也会增加37.7%。并且子女在公立学校读书的农业转移人口对城市的归宿感也更强。农业转移人口实现真正的市民化，将城市视为自己的故乡，往往需要几代人在城市的适应，农业转移人口子女跟城市青少年一起受教育，可以增加农业转移人口子女的适应性，减轻心理上的受排斥感，最终将城市视为自己的故乡，成为真正的市民。
3 基本医疗卫生对农业转移人口市民化的影响
农业转移人口在城市大多从事脏、苦、累、险的工作，工作环境差劳动强度高，有一部分农业转移人口身体健康状况不容乐观。然而，由于农业转移人口不具有城市户籍，因此并不能享受城市的公共医疗卫生服务。看病难看病贵的问题在农业转移人口群体中表现的尤为突出。农业转移人口在生病以后，无法在城市负担高昂的医疗费用，如果城市政府能够为其报销部分医疗费用，他们留城的概率会增加28%。就是那些生病后经常在公立医院看病的农业转移人口留城意愿也增强了34.5%。
4基本住房保障对农业转移人口市民化的影响
面对攀升的房价，农业转移人口微薄的工资收入显然不能实现他们的“城市梦”；伴随着房价的上升，城市的租房水平也是水涨船高，大多数农业转移人口在支付住房租金后工资基本上所剩无几。住房已经成为农业转移人口一个沉重的负担，没有在务工城市拥有自己的居所，农业转移人口便谈不上真正的市民化。城市保障性住房体系为城市低收入人群提供了一个满足住房需求的平台。2013年农业转移人口已购保障房、商品房和自建房的比例只有8.6%，而城市人口中这一比例达到73.3%，两相比较，城市住房已经成为建立城市归属感的一个重要因素，在城市中的产权房已经成为衡量是否是一个市民的重要属性。计量结果显示，如果能获得城市廉租房或公租房，那么该农业转移人口迁入城市户口的意愿就会增加59.2%。
5基本社会保障对农业转移人口市民化的影响
在城市的农业转移人口由于没有签订正式的劳动合同，他们的权益往往得不到保护，享受不到这些社会保险。部分农业转移人口在户籍地参加了新农合、新农保等农村社会保障。但是，由于城乡二元的社会保障体系，二者很难实现良好的衔接，而且城市现行的社会保险制度对于农业转移人口来说存在覆盖面窄、社保金额低、手续繁琐、机制不顺畅等问题。农业转移人口一方面想融入城市，却无法获得在城市的社会保障，因此不敢放弃在农村的社会保障，担忧失去土地这一天然保障有可能带来生活水平的下降和不稳定，这使农业转移人口市民身份转变的意愿不够坚定，农业转移人口的市民化效果产生很大的折扣。但是农业转移人口一旦获得城市社会保障，对其市民化意愿将有极大的促进作用，转入城市户籍的意愿将会增加33.5%，长期城市居留意愿将会增加12.3%，城市归宿感将会增加16.5%。
表8 基本公共服务对农业转移人口市民化的影响效应
三、对策建议
农业转移人口在城镇经济社会发展中起着关键的作用，给予这个群体平等的基本公共服务是新型城镇化的重点任务，也有利于新型城镇化的顺利推进。根据前文分析，我们提出城镇基本公共服务均等化的实现路径如下：
（一）公共转移支付与常住人口挂钩，逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务。
国家应建立常住人口为服务口径的公共转移支付制度，厘清中央和流入地、流出地政府的责任，调动流入地城市政府接纳进城农村人口的积极性。为配合该项制度的建立，各地区要建立常住人口身份识别制度和监测体系。同时，坚决停止赋予城镇户籍任何新的公共福利内容，由国家专门制定监督机构对各地新出台的政策进行监督，真正做到新出台的就业、义务教育、技能培训、保障房分配等政策不再与户口挂钩。推进廉租房申请资格与户籍脱钩，目前已经与户籍挂钩的住房限购政策应尽快出台替代办法。巩固和落实义务教育与户籍脱钩，推进学前教育、异地高考的份限制改革。加快城镇职工养老、医疗保险向农业转移人口开放，推进城镇居民养老、医疗保险和社会救助与户籍脱钩。
（二）政府要建立健全农业转移人口劳动关系协调机制，强化企业的责任。
企业作为农业转移人口的劳动场所，也是流动人权益遭受侵害最直接、最主要的场所。政府要依法加强对企业、用人单位的监督检查，从规范劳动用工关系入手，为企业尤其是农业转移人口就业较集中的中小型企业设立农业转移人口社会保险专门资金，要求所有企业都必须与农业转移人口签订劳动合同，购买社会保险，提供相应的福利服务，随机对合同签订率进行抽样检查。对损害农业转移人口保障权益、拖欠工资、超时用工拒不支付薪资的企业，要坚决予以制裁，造成严重后果的要依法严肃处理。同时，企业自身也应该充分肯定农业转移人口对企业的贡献，面对农业转移人口的就业难、社会保险缺失等问题，企业应尽最大努力承担社会责任，让农业转移人口感受到来自企业的关怀，享受到公共部门的服务。
（三）进一步完善农业转移人口社会保险制度，降低参保标准，提高社会保险覆盖面，缩小农业转移人口参保的地区差异。
首先要确立强制工伤保险，将受职业病危害的农业转移人口纳入工伤保险的范围。其次要确立医疗保险制度，保障农业转移人口不会因大病影响其工作和收入，逐步建立省级医疗保险异地就医结算管理信息交换平台和跨省就医即时报销体系，简化报销流程，降低就医报销成本。再次要建立一套针对农业转移人口的养老保险体系，以较低的缴费率和较低的工资替代率，把他们包括在养老保险费体系之内，并且实行全国统筹。同时，考虑到农业转移人口的实际收入水平，适当降低缴费标准，建立收入水平与缴费标准联动机制，根据农业转移人口不同时期的平均收入状况调整其社会保险缴费标准。同时，针对农业转移人口社会保险参与状况的地区差异，推动低参与地区如鄂州和潜江各项社会保险参与状况平衡发展。
（四）调整流入地区域性公共卫生服务制度，提高农业转移人口对社区卫生服务的利用水平。
在农业转移人口密集的大城市内部加强区域制度调整，降低农业转移人口就医经济门槛，根据农业转移人口年龄、健康档案中的健康程度设计一些便民、优惠的公共卫生服务包，鼓励农业转移人口在城市内享受经济上可接受、质量上有保障的公共卫生服务。根据农业转移人口的分布，调整医疗卫生资源的结构，扩大中、初级医务人员数量，指定区域卫生规划，强化社区卫生服务对农业转移人口的干预，在农业转移人口集中的社区大力开展健康教育和健康咨询活动。为解决社区卫生服务中心人员少、技术水平低、资金紧张问题，建议政府加大对社区卫生服务的投入，政策上向社区倾斜，可以采取按人头付费的方式提高社区医务工作者的积极性，变被动服务为主动服务。
（五）大力做好社会保障及相关政策的宣传工作，提高农业转移人口的基本公共服务参与意识。
针对农业转移人口对劳动法、劳动合同及社会保障认知度很低的现实，要求必须做好对农业转移人口的宣传工作。通过调查农业转移人口了解和认同宣传城市基本公共服务的渠道，说明应该集中力量做好电视、电台对基本公共服务内容和获取方式的宣传，同时也要重视报纸、书籍等对农业转移人口的影响力，充分利用户外宣传、网络等多渠道、同步骤地进行宣传，不但要向农业转移人口公示国家的政策、法规，还要把农业转移人口所能享受到的待遇尽量的详尽化，使他们能清楚地认识到自身的权益，激发他们的获取基本公共服务热情和信心。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）