改革开放后三十多年间，城市化和工业化主导的中国经济增长，带来了城市就业的扩大和农村劳动力大规模转移，使得城乡居民共同分享经济发展的成果，在很大程度上减少了绝对贫困人口。但是经济发展的同时带来了社会风险的上升和新的不平等问题，居民也大大提高了对更加均等、完善的社会保护的需求。农民工的社会保护状况，与中国的城市化进程、社会稳定和农村发展都密切相关。在城市化快速推进的过程中，如果在城市中缺乏社会保护性资源，实现市民身份转变的农民工将面临更严重的脆弱性和陷入贫困的风险。在经济新常态下，经济发展速度的放缓对农民工在城就业和生活带来更大的压力，城市中社会保护对于农民工群体的重要性将进一步凸显。
社会保护不平等不仅影响新型城镇化的顺利推进，而且涉及社会稳定和经济发展的可持续性。本报告基于社会风险管理理论和可行能力理论构建了社会保护的分析框架，首次提出了社会保护不平等的概念，结合2013年中国流动人口和当地居民社会融合专题调查数据，使用模糊评价法对城市居民社会保护状况进行评价，考察农民工、外来市民和本地市民群体之间的社会保护不平等特征，并对农民工内部不同群体之间的社会保护不平等进行测算。
一、社会保护的测度：指标选取与测度方法
中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组基于前文构建的社会保护分析框架，从政府保障、企业福利、社区防护和家庭支持四个方面的功能性指标评估城市居民的社会保护状况。由于农民工是城市化的核心群体，在指标选取时我们做了重点考虑。
（1）政府保障。政府保障是指城市劳动者在就业、医疗、住房、社会培训、子女教育等方面享受的权利，往往由政府以法律或制度予以确定。政府通过法律形式强制要求用人单位为居民购买社会保险，解决其医疗、养老等后顾之忧。政府为技能性工种的劳动者提供岗前培训，可以帮助他们快速适应工作岗位，增强就业稳定性。大部分农民工在城市缺少合法稳定的住所，而政府以租金补贴或实物配租方式提供的廉租房和公租房，是一种保障性住房，可以极大地缓解农民工的住房压力。除了对农民工本人的保障外，政府对农民工随迁子女的教育或借读费用减免，是对子女入学机会的保护，也可以看作政府提供的社会保护。
反映这一功能性活动的指标有：参加培训状况和政府住房保障。培训是政府对农民工人力资本的再投资，该值越大，表明农民工参与政府提供的职业技能培训越多。政府保障的另一方面是是否提供给农民工保障性住房，如公租房、廉租房和政策住房，因为住房是最原始的保护性措施，它不仅仅起着遮风挡雨、御寒防冻的作用，还影响到农民工是否在城市长期居留的决心。
（2）企业福利。在我国社会转型期，政府任务是在制度层面建立基本社会救助体系。大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主(或工作单位)、而非城市政府提供的，并非与城市户口等制度安排直接相关。企业为农民工提供的福利，除了为其缴纳社会保险外，很重要的一点就是签订劳动合同以明确合同期限、工作时间、劳动报酬等内容，保障农民工的合法权益。
我们选用就业保障和城市社会保障参与情况来反映劳动者能够从企业获得福利情况。就业保障主要从企业是否与劳动者签订劳动合同来看，我们认为签订合同的劳动者就业稳定性更高。社保参与情况用六种城市社会保险(包括城镇养老保险、城镇职工医保、城镇居民医保、工伤保险、失业保险、生育保险和住房公积金)的参与数目来体现。尽管购买社会保险是政府对企业的强制性要求，但执行过程中是由企业作为缴纳主体为其购买，所以这里算作企业福利而不是政府保障。
（3）社区防护。社区是居民城市生活的基本单元，社区防护主要体现在稳定、补偿和社会交往三大功能。反映社区防护的指标选取了社区居住环境和社区互动情况两方面内容。社区居住环境反映了城市居民的居住条件，主要从居住的社区类型来体现。社区互动情况反映的是社区生活的质量，我们用参加选举、文体、公益、业主委员会活动的累计种类来衡量，参加的社区活动越丰富，互动情况越好。
（4）家庭支持。在我国传统社会中，人们具有极强的家庭观念，家庭中个人的发展路径往往与家庭联系紧密，并且这种观念一直影响至今。农民工要想获得保障其城市生活的永续性资源，除了依托个人素质及能力之外，还必须借助家庭的支持。家庭支持是个体禀赋的拓展，家庭或所有家庭成员为农民工提供的各种自然资源、社会资源、经济资源等。
农民工外出务工后，很大程度上与农村家庭所拥有的自然资本、经济资本和社会资本相割裂，因而我们在考察家庭支持时，用家庭功能完整性和家庭支持能力两个指标来体现。家庭功能完整性用本地家庭成员占所有家庭成员比重来体现，家庭支持能力主要是以人力资本为基础的支持，用本地家庭成员的平均受教育年限衡量。
表1中是本文选取的农民工社会保护的指标体系。
表1 城市居民社会保护的指标体系
注：C连续变量；Q虚拟定性变量；D虚拟二分类变量.
(家庭劳动力数量赋值是根据该家庭目前可使用的劳动力来计算的，主要考察两个方面，一是是否已成年，二是流入本地的原因。赋值情况分为4种：未成年且流入原因为学习或出生=1/8；未成年且流入原因为务工经商、随迁、婚假等=1/4；已成年且流入原因为学习或出生=1/4；已成年且流入原因为务工经商、随迁、婚假等=1/2)
二、农民工、外来市民和本地市民的社会保护状况
1. 农民工、外来市民和本地市民的城市社会保护水平呈现梯度递增
总体来看，农民工、外来市民和本地市民的城市社会保护水平呈现梯度递增，本地市民的社会保护水平为0.347，明显高于外来市民的0.191，而外来市民又明显高于农民工群体，后者仅为0.149。外来市民和农民工群体的社会保护水平较为接近，本地市民的社会保护平均水平是农民工的2.3倍。
2. 农民工的政府保障状况仅占本地市民的1/4。
在政府保障状况中，农民工的隶属度最低，仅占本地市民的1/4。外来市民的人力资本投资和政府住房保障水平比农民工略高，但相差不大。政府提供的职业技能培训可以很好地弥补农民工在人力资本上的缺陷，但我们的测算结果显示政府提供的人力资本投资并不多。政府保障的另一方面是住房保障。住房保障的隶属度比人力资本投资还要低。这说明对于绝大部分农民工而言，享受到政府提供的廉租房、公租房和政策性住房等优惠性住房政策的机会非常低，主要原因在于各地保障性住房的顶层设计不够，申请门槛太高，无法保障到在城市生活的大量外来人口。
3. 农民工在城市的企业福利隶属度远低于中间水平
农民工在城市的企业福利隶属度远低于中间水平。企业福利状况的两项功能性获得中，就业保障的隶属度为0.731，处于较高水平，表明大部分农民工与企业签订了劳动合同，但是一个很奇怪的现象是，社保参与情况的隶属度却仅为0.173，似乎逻辑上不成立。因为通常情况下，劳动合同是覆盖了社会保险等条款内容的。进一步分析农民工的特殊性发现，27.6%的农民工就业身份为雇主或自营劳动者，因而不存在签订劳动合同和企业为其购买社保的可能，模糊评价时我们将他们处理为已签订劳动合同的人群；另外，城乡之间、城市之间社会保险制度衔接的不完善性和农民工高流动性的特点，导致农民工城市参保率很低。另外，在评估企业福利时，考虑到农民工除了自购或自建房屋和政府提供保障性住房外，有的会居住在单位免费住房，这也可以视为一种保护的范畴，因此我们尝试着采用企业住房保障来体现企业福利，指标是是否居住在单位免费房。但评价结果发现，农民工的企业住房保障比外来市民和本地市民都要好，似乎与常理不符。事实上原因并非是农民工住房保障更好，而是由于农民工租住单位房的情况更多，这在某种程度上意味着长期保障的弱化。
表2 农民工、外来市民和本地市民社会保护的评价结果
注：计算过程中，为符合数学意义，将数值1和 0分别改为 0.999和0.001。
4.农民工的社区防护水平明显低于本地居民，也低于外来市民
社区防护体现在硬件和软件两方面，硬件体现在社区居住环境上，软件体现在社区互动情况上。从评价结果看，社区居住环境的评价值为0.201，农民工的居住环境较为恶劣，以工矿企业社区、老城区以及城中村（棚户区）居多，极少居住在经济适用房社区或及机关单位社区，这主要是由于农民工的工资收入与工作性质决定的。社区互动用农民工在社区选举和文体、公益、业主委员会活动中的参与度来衡量，其评价值仅为0.078，表面上看是农民工极少与社区组织和成员互动，深层次反映了两个问题，一是农民工在城市社会中政治权力的弱化，很少参与到社区管理和政治表达中去，二是农民工有效社会资本的缺乏，不积极去发展异质性包含不同社会地位成员的社会网络。由于社区层面没有为农民工提供足够的防护性保障措施，所以他们面临着社会不安全的困扰。
5. 农民工的家庭保障状况处于中间水平。
尽管农民工家庭保障隶属度水平并不高，但相比于其他三种类型的长期保障具有明显的优势，这说明家庭依然是农民工获取保障的主要来源，同时也折射出政府、企业和社区在为农民工提供社会保护方面的严重缺失。家庭支持用家庭功能完整性和家庭支持能力两个指标来衡量。家庭功能完整性的隶属度为0.825，好于0.6的模糊界线，属于较高水平，表明农民工进城已突破过去的“个体流动”，开始向着“举家迁移”模式转变。家庭功能越完整并不代表家庭支持状况一定更好，还需要考察家庭支持能力的强弱。模糊评价结果显示，家庭支持能力隶属度为0.457，低于家庭功能完整性，原因在于尽管大部分农民工的家庭成员都在本地居住和生活，但他们彼此之间提供支持的能力相对较弱。
图1显示了农民工、本地市民和外来市民城市社会保护的雷达图。
图1 农民工、外来市民和本地市民的城市社会保护水平对比
三、城市化进程中的社会保护不平等分析
城市外来人口与本地市民之间的社会保护不平等是城市化进程中群体间不平等的集中体现。本文在基尼系数方法的基础上，提出了一个测算社会保护差异的指标——社会保护基尼系数，测算农民工内部以及农民工和外来市民与本地市民的社会保护差距。并进一步绘制社会保护洛伦兹曲线推算得出，其弯曲程度反映了社会保护的不平等程度。
1.农民工、外来市民和本地市民之间的社会保护不平等
我们将农民工、外来市民和本地市民作为城市居民的整体，考虑到不同群体所占比重差异，画出一条洛伦兹曲线，曲线单调递增且凸性特征明显（图2）。洛伦兹曲线能够很好的反映个体社会保护的差异。因为洛伦兹曲线将保障值从低到高依次排列，由于农民工在城乡之间不断地迁徙，就业流动性很强，随时都可能面临着社会风险；而且，即使农民工内部，也有普通打工农民与务工精英的区分。如果个体之间的保障差异很大，或者说保障极差和保障极好的群体，任意一个占比过高，都会带来严重的社会问题。从图中可知，60%的低社会保护群体仅拥有近30%的社会保护资源，相反地，40%的高社会保护群体却拥有近70%的社会保护资源，更为极端地，社会保护水平极低的20%的群体累计社会保护只占4.51%，足以说明我国各类群体间的保障差异之大。根据公式，我们计算出的城市居民社会保护基尼系数为0.395。
图2 城市居民的社会保护洛伦兹曲线（农民工、外来市民和本地市民）
我们从总体样本中抽离出农民工、外来市民和本地市民，分别画出各自的社会保护洛伦兹曲线。从图3知，农民工的社会保护洛伦兹曲线弯曲程度最大，其次是外来市民，本地市民的弯曲程度最小。计算结果显示，农民工的社会保护基尼系数为0.384，外来市民和本地市民分别为0.314和0.256。根据社会保护基尼系数与社会保护不平等的关系可知，农民工群体的社会保护最不平等，而本地市民的社会保护水平则相对平等。
由图4知，将调查样本的社会保护值从低到高排序后，以三类群体累计的前60%人口为例，农民工群体的社会保护占了28.64%，外来市民占到36.13%，本地市民更高，占41.33%，所以农民工的洛伦兹曲线凸性最大，因而社会保护最不平等；本地市民凸性最小，社会保护相对平等些。
图3 农民工、外来市民和本地市民洛伦兹曲线
2.农民工内部社会保护不平等
从上文的分析中，我们知道社会保护在不同群体之间是存在差异的。那么，就农民工内部而言，社会保护的差异性是否依然存在？不同个体特征的农民工社会保护情况一样吗？据此，我们进一步测算不同行业、不同职业、不同务工年限以及不同市民化意愿下农民工的社会保护基尼系数。
1、社会保护存在行业间不平等。现代服务业的农民工社会保护最不平等，制造业则相对平等。现代服务业是传统服务业的技术改造和升级，高素质高智力是对从业人员的普遍要求，但是现代服务业之于传统服务业的不同也在于，现代服务业的竞争十分激烈，即使从事同一行业，工作岗位不同，工作绩效不同，会造成企业福利和政府保障的千差万别。
2、社会保护存在职业间不平等。服务人员最不平等，经商人员和管理技术人员相对平等。根据我们对行业差距的描述，服务人员内部分化较为严重，从事金融、卫生、科研和教育等行业的农民工更容易获得来自用人单位和政府的社会保护，批发零售、住宿餐饮和社会服务行业对从业人员给予的社会保护则较少，而且由于对人的专业技术性要求很低，造成农民工能够轻易地实现跳槽，完成一次职业流动，频繁的工作转换十分不利于其获得长期稳定的社会保护。
3、随着外出务工年限的增加，农民工的社会保护状况从不平等过渡至平等，10年以内的农民工而言，外出务工年限越长，社会保护越不平等。外出务工年限越长，自身人力资本、物质资本以及社会资本的积累越为丰厚，也更容易在务工城市获得社会保护。
4、农民工的市民化意愿越高，社会保护越不平等。即在务工城市的居留意愿越强的农民工，社会保护越不平等；打算在本地买房的，将自身定位为本地人的，都是愿意在城市长期生活下来的，这类群体内部的社会保护差异较大。
表3 不同类型农民工的社会保护差异
注：1.就业行业本文仅区分农民工就业行业较为集中和特殊的三个行业：制造业、传统服务业和现代服务业。传统服务业包括批发零售、住宿餐饮和社会服务等，现代服务业包括金融、卫生、教育、科研等行业。
2.职业类型本文对从事四种职业的农民工进行基尼系数测算。管理技术人员包括国家机关、党群组织和企事业单位负责人，公务员和专业技术人员；经商人员指从事商业买卖的人员；服务人员包括从事餐饮、家政、保洁、保安、装修等；产业工人包括农林牧副渔业生产人员以及生产、运输和建筑工人等。
四、结论与建议
1. 农民工在城市社会保护状况处于较低水平
本报告以2013年全国8个城市流动人口社会融合专项调查的数据为样本，基于对城市化进程中不同城市居民的社会保护状况进行了模糊评价，同时对外来市民和本地市民的社会保护状况进行了对比。研究发现，农民工的整体社会保护水平处于低水平阶段，这与他们在城市生活所处的就业不稳定、经济不安全、住房无保障、社保不健全有很大关系。家庭依然是农民工获取社会保护的主要来源，政府、企业和社区在为农民工提供社会保护方面提升空间非常大。分别测算农民工、外来市民和本地市民的社会保护基尼系数后发现，农民工的社会保护最不平等，而本地市民的社会保护水平则相对平等。农民工内部的社会保护存在行业差距和职业差距，并且，市民化意愿高的农民工内部，越容易出现社会保护不平等。
2. 构建以政府、企业、社区和家庭为主体的社会保护体系
随着国家新型城镇化的推进，越来越多的农民工流向大城市和中小城镇。农民工是在城市永久居住，还是在城乡之间进行“钟摆式”流动，取决于政府能否为农民工建立起抵御风险和增强可行能力的社会防护体系，也就是我们所说的社会保护。对于农民工而言，要想在城市立足，获得一份稳定的工作并满足基本生活需求是第一步，此外，还要保证其在未来相当长的时间内，不会因为失业、疾病或意外事故的发生等而丧失生活来源。所以，应对新型城镇化中农民工的市民化问题，解决其社会保护才是最关键因素。农民工流入城市之后，打破了原来依靠家庭禀赋维系生计的模式，因此必须在生计策略上做出调整以实现长远发展。由于他们在人力资本、社会资本等方面都处于弱势地位，仅凭后天个人能力的提升难以实现职业地位的提升和生活水平的提高。这给我们的启示是，新型城镇化过程中，需要打破以往单一的“输血式”的社会保障供给，而是要构建起农民工个人能力之外的，以政府、企业、社区和家庭为主体的社会保护体系，为农民工的可持续性发展输入源源不断的动力，增强他们的可行能力，帮助其在城市“落地生根”。
3. 完善发展型家庭政策，实现流动人口家庭功能的再造
新型城镇化建设的本质是人的城镇化，其关键是农民工的市民化。但是市民化不只是给予农民工市民身份，同时要建立起相应的社会保护体系，让农民工真正在城市“落地生根”， 防止城市病, 防止出现新移民的贫困和边缘化现象。基于农民工落地生根的目标，我们必须重新审视农民工城乡迁移和市民化过程中面临的核心需求，以及外部政策如何调整来帮助农民工。农民工在城市找到一份工作不难，随着时间的推移，逐渐适应城市生产和生活方式也比较容易达到。但是, 对农民工来说，能够在城市站稳脚跟，让自己不必为未来失去劳动能力或者退休后的生活担忧，则是非常困难的；或者对于部分人来说单凭一己之力根本无法实现。本文研究的基本结论是，在农民工个人能力之外建立维持生计的长期保障体系，才是推动农民工市民化的关键。也就是说，农民工无法落地生根的根本原因并不是当下生活艰难，而是在可预见的时期内，长期保障状况仍然很难发生改善。获得户籍身份、加薪只是权宜之计，更为重要的是帮助农民工扎根于城市，排除后顾之忧，让他们利用本不宽裕的资源去和其他城市居民，在平等的起点上去竞争。这就需要政府，在保障性制度层面推进农民工城镇社会保障体系全覆盖，在家庭发展层面完善发展型家庭政策，实现农民工家庭功能的再造。
4. 构建发展型社会保护具有积极的社会意义
本文研究结论还显示，获得一份稳定的工作对于农民工市民化有着至关重要的作用，我们将其界定为发展型社会保护。从农村来到城市生活、工作，农民工原有的农村保障因素被割裂了，而在城市中又获得不了有保障的职业或谋生手段，他们就倾向于通过流动来寻找和把握新的机会，或者通过不停地转换工作来寻求更高的收入。而由于频繁的流动，又进一步加重了农民工长期保障的缺失。在当前产业结构调整和经济发展方式转变成为主流趋势的背景下，农民工主要分布的建筑业、加工制造业和服务业都面临着技术升级和就业吸纳之间的矛盾。但推动产业结构优化升级，并不是简单的资本和技术对劳动力的替代，劳动密集型产业虽然相对来说技术含量较低，并非都是落后产业。以技术创新和管理创新为依托，为劳动密集型产业打造稳定的就业者队伍，在解决就业问题的同时，还能够为实现更高层次的产业升级奠定技术、资金和人才基础。另外，经济发展方式转变也为劳动密集型产业带来了成本和转型的双重压力，企业如果提高职工工资，就必须减少工作岗位供给。与农民工签订正式的、长期的劳动合同，或者在单位提供一份福利性夫妻房，构建稳定的雇佣关系，就有利于破解企业技术升级、就业岗位减少和促进农民工市民化之间的矛盾。