社会保障是民生之基，已成为政府提供的重要公共品之一。然而，随着人口流动规模的扩大，对于流动人口数量庞大的湖北省而言，流动人口的社会保障建设将成为公共服务供给上的一大难题。中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组依据2013年湖北省流动人口动态监测数据的5999个流动人口个案样本，从就业、流动范围、参保类别等不同角度分析湖北省流动人口的参保问题，并进一步探讨流动人口参保差异的原因。
2013年湖北省流动人口动态监测数据采取分层、多阶段、与规模成比例的PPS方法进行抽样，抽样总体为在调查前一个月到湖北省居住、非本区（县、市）户口且2013年5月年龄在15-59岁的流入人口。调查范围包括武汉、黄石、十堰、宜昌和恩施州、神农架林区等15个地区，覆盖范围广。本次调查的样本总数为5999份，其中，男性3092人，女性2907人，分别占被调查总人数的51.5%和48.5%；在年龄分布上，15-29周岁、30-39周岁、40-49周岁、50-59周岁的被调查者分别占总人数的36.5%、34.5%、26.3%、2.7%，以青壮年为主；从婚姻状况来看，有86.7%为初婚，11.1%为未婚，1.6%为再婚，0.6%为离婚或丧偶；在受教育程度方面，有较高学历的人数很少，以初中文化为主，占64%，接近总人数的2/3。
一、流动人口参加社会保险的现状分析
（一）流动人口参加社会保险的比例有较大提高，但整体水平仍然较低，且医疗保险和养老保险呈现出户籍地与流入地差异。
2013年动态监测调查数据显示，79.3%的流动人口在户籍地享有医疗保险，其中新型农村合作医疗保险的比例最高，为76.2%，享有农村养老保险和城镇养老保险的分别占23.2%和1.3%，商业保险参保率较低，为2.5%，其他各类社会保障（工伤保险、失业保险、生育保险、住房公积金、农村低保等）的参与率均低于3.0%。2010年流动人口在本地医疗保险参与率仅为8.5%，而2013年这一比率提高至17.3%，增加了8.8个百分点，与同年在户籍地享有的保险相比，医疗保险的覆盖面略广，城镇职工医保、城镇居民医保参保率分别高了6.0和4.5个百分点，商业医保参保率高了2.9个百分点，城镇养老保险参与率为9.7%，比户籍地高出8.4个百分点。
（二）流动人口参加社会保险受就业状态影响，社会服务、住宿餐饮、批发零售和建筑行业参保率低。
按照就业行业类型分类，以城镇职工医疗保险为例，参保率从高到低依次为党政机关和社会团体、教育/文化/广播电影电视、金融/保险/房地产、科研和技术服务和制造业。党政机关和社会团体参保率达62.5%，教育/文化/广播电影电视为51.79%，金融/保险/房地产为35.14%，而社会服务、住宿餐饮、批发零售业、建筑业等流动人口就业较集中的行业参保率均低于10%（见图1）。
图1 2013年分就业行业的流动人口享有城镇职工医疗保险情况
从职业来看，公务员/办事人员、国家机关单位负责人及专业技术人员等稳定性较强的流动人口参保率较高，其中公务员、办事人员参保率高达60%，而流动人口比较集中的建筑、餐饮、商贩、经商、装修的从业人员，以及无固定职业者参保率较低，均低于10%（见图2）。职业稳定性较差的人员工资水平有限，同时又缺乏必要的社会保障，不利于其在城市的稳定生活和长远发展。
图2 2013年分职业的流动人口享有城镇职工医疗保险情况
（三）流动人口参加社会保险受流动范围影响，省内跨市和市内跨县流动人口参保率较高。
流动人口的参保情况依据流动的远近存在差异（见表1）。整体上看，跨省流动人口在流入地参加社会保险的比例偏低，而省内跨市流动人口参保率均高于40%，其中城镇养老保险、城镇职工医保、工伤保险和生育保险均超过半数（见表1）。2013年动态监测调查数据显示，跨省流动人口占到了，摆在他们面前的一大现实问题就是异地就医能否医保报销，然而现实中，由于各地医保政策不统一，导致异地报销很难实现，流动人口参保积极性不高。
表1 不同流动范围的的流动人口社会保险参与情况比较
（四）流动人口参与社会保险的区域差异显著，宜昌市和咸宁市参保率较高，鄂州市和潜江市参保率低。
湖北省不同城市的流动人口在流入地的社会保险参保率存在差别。从城镇养老保险参与情况来看，咸宁市和宜昌市参保率较高，分别为23.5%和22.5%，而鄂州和潜江的流动人口却无人参保。咸宁、荆门和宜昌流动人口参与城镇职工医保的比例最高，依次为15.9%、13%和12.9%，参与工伤保险的比例也最高，依次为20.3%、18.8%和17.3%，而宜昌、十堰和荆门流动人口的城镇居民医保参与率位居前三，依次为14.3%、14.2%和13.2%。整体而言，湖北省各城市流动人口的生育保险和住房公积金参与率不高，均低于5%。武汉市流动人口参与商业医保的比例最高，为6.3%，其次为襄阳市，为5.6%（见表2）。
表2 2013年分城市的流动人口享有社会保险基本情况（%）
（五）流动人口就医报销比例较低，折射出流动人口参加医疗保险比例较低和报销难的问题。
在2013年湖北省流动人口动态监测的5999个样本中，针对“最近一次看病如何报销”这个问题，在5999个样本中共有571人回答此问题，其中没有报销的有470人，占82.3%，在城镇职工医疗保险中心和商业医疗保险公司报销的分别为22人和5人，在新型农合作医疗办公室报销的为51人，占8.9%，与76.2%的流动人口新型农村合作医疗参与率相距甚远。尽管流动人口在农村的新型农村合作医疗参与率较高，但是却面临就医报销难的问题。
二、流动人口参加社会保险比例较低的原因分析
（一）流入地政府在流动人口参保方面出于自身利益考虑，未采取有效的监管措施。
流入地政府侧重保护本地居民的利益，政策措施通常不利于具有高度流动性的非本地户籍劳动者参保，如不鼓励企业缴纳的养老统筹资金向外地转移，有些地方政府甚至为发展地方经济，甚至不惜以牺牲职工医疗保险为代价来吸引企业投资，另外，完善的社会保障体系对于地方财政来说无疑是一笔巨大开支，由于社会保障存在道德风险，流入地政府不会倾向于接纳健康风险较高的人群。特别是在大城市，医疗卫生条件好，医保待遇高，流入地政府为了避免大量外来人口加入到社会保障体系，往往出台一些政策提高社会保险的门槛，因此，外来流动人口被排斥在社会保险体系之外。
（二）流动人口非正规就业比例高，流动性较强，企业为其办理社会保险的动力不足，因而参保权益难以得到维护。
城镇社会保险大多建立在正规就业、稳定劳动关系基础上，没有劳动关系和劳动合同这一前提，社会保险工作无从推动。流动人口流动性较强，大多都集中在批发零售、住宿餐饮、社会服务、制造业等行业，且多为个体工商户或就职于私营企业，规模较小，组织结构简单，稳定性较差，因而劳动关系不稳定，参加社会保险的比例较低。此外，一部分企业漠视国家有关法律法规,侵犯农民工的合法权益，拒不为农民工办理社会保险，再加上地方政府侧重本地居民的利益，政策措施通常不利于具有高度流动性的非本地户籍劳动者参保，如不鼓励企业缴纳的养老统筹资金向外地转移，这也是流动人口参保率偏低的原因之一。
（三）流动人口医疗保险转移续接和异地报销面临多重瓶颈。
近流动人口最大的特征就是高流动性，他们利用农闲时间进城打工，频繁往返于农村和城市之间，变换于不同的工种或职位之间，而我国的城镇职工医疗保险和新型农村合作医疗实行市、县级统筹管理，由于各地区间经济发展水平不平衡，政策不统一，使农村和城市在医疗保障体系的衔接上出现不一致情况，导致医疗费用不能及时或不能报销，由此导致的流动人口“因病致贫”、“因病返贫”现象时有发生。去年湖北省建立起省级医疗保险异地就医结算管理信息交换平台，14个市 (州)参保人员在协和医院等9家医院可异地就医，并实现联网及时结算医疗费用，并开始着手建立主要针对新型农村合作医疗的9省份跨省就医即时报销体系，但由于新政尚处于试点阶段，因而医保异地报销仍然是流动人口面临的一大难题。
（四）流动人口目前健康状况良好，养老观念发生改变，参保意识不强。
在2009 年以前，跨统筹区域流动只可携带个人帐户资金，这样无法实现养老保险的转移接续，因此流动人口参加养老保险面临着参保权益中断、受损的风险。而在2011年新《社会保险法》颁布后，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金，也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照规定享受相应的养老保险待遇。但即便如此，也有被调查者认为自己身体状况良好，希望能够在年轻时积累更多的经济资本，每月拿出一部分钱来买养老保险，会导致即期收入减少。流动人口由于自身收入及文化水平的限制对未来生活缺少合理的规划，对养老保险的重要性缺少认识，一定程度上也影响了其参保情况。
三、改善流动人口社会保险状况的对策建议
（一）进一步完善流动人口社会保险制度，降低参保标准，提高社会保险覆盖面，缩小流动人口参保的地区差异。
流动人口的高流动性使其处于相对弱势地位，新出台的《社会保险法》虽对流动人口的社会保险做了制度性安排，但缺少具体实施细则，应根据流动人口的实际需求建立专门的社会保险法，明确各项目建设的优先次序，完善社会保险体系。首先要确立强制工伤保险，将受职业病危害的流动人口纳入工伤保险的范围。其次要确立医疗保险制度，保障流动人口不会因大病影响其工作和收入，逐步建立省级医疗保险异地就医结算管理信息交换平台和跨省就医即时报销体系，简化报销流程，降低就医报销成本。再次要建立一套针对流动人口的养老保险体系，以较低的缴费率和较低的工资替代率，把他们包括在养老保险费体系之内，并且实行全国统筹。同时，考虑到流动人口的实际收入水平，适当降低缴费标准，建立收入水平与缴费标准联动机制，根据流动人口不同时期的平均收入状况调整其社会保险缴费标准。同时，针对流动人口社会保险参与状况的地区差异，推动低参与地区如鄂州和潜江各项社会保险参与状况平衡发展。
（二）政府要建立健全流动人口劳动关系协调机制，强化企业的责任。
企业作为流动人口的劳动场所，也是流动人权益遭受侵害最直接、最主要的场所。政府要依法加强对企业、用人单位的监督检查，从规范劳动用工关系入手，为企业尤其是农民工就业较集中的中小型企业设立流动人口社会保险专门资金，要求所有企业都必须与流动人口签订劳动合同，购买社会保险，提供相应的福利服务，随机对合同签订率进行抽样检查。对损害流动人口保障权益、拖欠工资、超时用工拒不支付薪资的企业，要坚决予以制裁，造成严重后果的要依法严肃处理。通过法律的威慑力和震慑作用，使用人单位和企业意识到国家对流动人口社会保障权的重视，形成全社会关注、关心流动人口，致力于维护流动人口合法权益的社会氛围，迫使企业切实保障流动人口的合法权益。同时，企业自身也应该充分肯定流动人口对企业的贡献，面对流动人口的就业难、社会保险缺失等问题，企业应尽最大努力承担社会责任，让流动人口感受到来自企业的关怀，享受到公共部门的服务。
（三）大力做好社会保障及相关政策的宣传工作，提高流动人口的参保意识。
不管是将农民工纳入城镇职工社会保障制度，还是纳入农村社会保障制度，首当其冲的任务就是要做好社会保障的宣传。针对农民工对劳动法、劳动合同及社会保障认知度很低的现实，要求必须做好对农民工的宣传工作。通过调查农民工了解和认同宣传社会保险的渠道，说明应该集中力量做好电视、电台对社会保障及相关项目的宣传,同时也要重视报纸、书籍等对农民工的影响力，充分利用户外宣传、网络等多渠道、同步骤地进行宣传，不但要向农民工公示国家的政策、法规，还要把农民工参加社会保险后所能享受到的待遇尽量的详尽化，使他们能清楚地认识到参保后的权益，激发他们的参保热情和信心，以吸纳更多的成员加入到社会保障制度中。
（四）建立社保账户异地对接机制，拉动消费和内需
短期内，在资源有限、制度改革分步推进的前提下，建立以流入地或常住地为主的流动人口保费缴纳制度，降低参与门槛，方便流动人口随时随地选择社会保险；建立基于工作地为主的个人社保账户在城乡、区域间的完全累积与自由流转制度，实现非个人社保账户在全国范围内的统筹；建立自主选择使用区域的便民措施，方便流动人口提取使用，增强保障的及时性。长期内，以推动流动人口享受国民待遇为终极目标，结合农村土地制度改革，推进社会保障体制在区域间、城乡间的对接和统一，调整流动人口收入预期，促进消费。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）