流动人口数据信息的准确统计是加强流动人口服务和管理的基础。然而，关于流动人口数据的统计，不同机构的统计结果差异显著，统计信息遗漏和缺失尤其明显。以武汉市为例，根据中国社会科学院对武汉市流动人口的调查，武汉市流动人口已达到287万人；根据《武汉市2013国民经济和社会发展统计公报》显示，流动人口总数为200万人；而按照卫生与计生部门的《全员流动人口统计信息系统》和公安部门管理系统统计数据的加总，武汉市流动人口仅为80万人。为什么对流动人口的统计存在如此多的遗漏，流动人口信息统计遗漏的原因是什么？如何准确掌握流动人口的基本信息以实现对流动人口的有效服务和管理？
一、流动人口信息统计的两个层次
我们在分析流动人口信息统计之前，首先必须明确流动人口信息统计的途径。从流动人口信息传导的层级来看，中央政府和地方政府对流动人口信息的掌握，都需要借助于基层政府对流动人口信息的统计，这就涉及到两个层次的信息沟通和传递，第一个层次是基层政府与流动人口之间的信息传递，在这个过程中，流动个人口出于对自身利益的考虑，具备隐瞒自身真实信息的可能性，流动人口与基层政府之间信息的沟通可能阻塞；第二个层级是地方政府与基层政府之间信息的传导机制，在这个过程中，即使基层政府对流动人口的信息已经有了准确和全面的掌握，基层政府也可能在主观上故意进行隐瞒，从而造成信息传导的失灵。
此外，对流动人口信息的统计，涉及到卫生和计生、公安、民政等各个部门，由于卫生和计生部门对流动人口的社会服务方面涉及到的内容最广，因此，下文在分析过程中所涉及到的地方政府和基层政府均是以卫生和计生部门作为切入点，考虑到语言描述的简洁性，下文中将直接用地方政府和基层政府指代地方政府和基层政府的卫生与计生部门。
二、流动人口信息统计的困境
（一）统计困境一：政策约束下流动人口的隐瞒行为
在流动人口与基层政府的博弈中，由于公共服务的缺失，流动人口主动进行登记的收益是非常有限的；同时，城市比农村有着更为严格的生育政策，进行信息登记可能使流动人口的生育行为受到相对更加严格的限制，甚至因此而受到相应的惩罚，这就使得流动人口进行信息登记的成本迅速上升，二者的共同作用使得流动人口失去了信息登记的主动性，这是目前流动人口信息缺失的一个重要原因。现在的问题是，如果政府加大对公共服务的投入，降低对流动人口生育行为的约束，是否会解决流动人口统计信息缺失的问题呢？
我们对流动人口进行分类以探讨上述问题。按照流动人口融入城市的结果我们可以把流动人口分成三类：第一类是有融入城市意愿而且通过自身努力能够融入的流动人口，这类流动人口本身就具有融入城市的主动性和自觉性，因此也能够主动进行信息登记，其信息缺失的概率是很低的；第二类是虽然有融入城市的意愿但由于能力的缺失而导致融入城市困难的流动人口，在对自身情况有预判的情况下，由于此类流动人口不能真正实现融入，其进行登记的可能性就有所下降，信息缺失的概率开始上升；第三类是没有城市融入意愿的流动人口，无论其是否有能力融入城市（多数是没有能力融入城市的），其对城市的认同感和归属感是比较低的，而且进行信息登记的收益都是时间的函数，但这类流动人口具有更高的流动性，这就使得其收益迅速下降，几乎没有主动进行信息登记的动力。进一步来说，即使流动人口能够享受到更多的公共服务，只要他们感受到的是管理而不是服务，就一定会在主观上排斥信息的登记，流动人口统计信息的缺失就成为一种必然。流动人口与基层政府之间的冲突可以用如下收益矩阵来表示，它能够说明二者之间的利益冲突如何影响到流动人口的策略选择。
表1 流动人口与基层政府的利益冲突
如上图所示，RA表示政府充当管理者角色时所能得到的直接受益，RS表示政府充当服务者角色时所能得到的直接受益，容易得到RA>RS，R表示基层政府掌握了流动人口信息时而增加的收益， 在这里我们可以理解为当基层政府掌握了更多的信息时，其政策依据更加可靠，因此其效用增加。R(t)为流动人口在进行信息登记后所能获得的社会公共服务，用t表示它是时间的单调递增函数。R’为流动人口在地方政府提供服务时所能获得的心理满足（或者用-R’表示流动人口在地方政府对其进行管理时所产生的心理不适）。无论流动人口的策略是登记或者不登记，基层政府都会选择管理，这是一个占优战略；而由于流动人口的流动性较高，尤其是对于没有城市融入意愿的流动人口，R(t)无限趋近于零，R(t)-R’<0，因此流动人口的占有战略为不登记，（管理，不登记）就成为一个占优战略均衡，流动人口与基层政府之间的利益冲突是造成流动人口故意隐瞒自身信息的主要原因。
（二）统计困境二：绩效考核下基层政府的隐瞒行为
在现有的计划生育工作考核模式下，基层政府在流动人口信息上报的过程中与地方政府存在着利益的冲突，由于流动人口有着较高的出生率和性别比，如果将流动人口较高的出生率和性别比纳入考核范围，计生工作达标的可能性大大下降。在利益冲突的视角下，即使基层政府掌握了比较详实的信息，出于基层政府利益和部门利益的考虑，也在主观上存在隐瞒流动人口信息的意愿和冲动。
基于计划生育工作绩效考核方式的利益冲突是造成基层政府隐瞒流动人口信息的重要原因，如果地方政府通过努力实现了计划生育工作的绩效考核方式的转变，基层政府是否还会存在主观的隐瞒？
我们从不同层级政府的利益博弈入手进行分析。地方政府在博弈过程中总是掌握着各种权利和资源的分配，在利益向下转移的过程中具有较大的裁量权，我们可以认为此时地方政府关注的重点是如何实现本区域内公共利益的最大化。与此形成对比的是，基层政府在自身利益的驱动下，力图争取到更多资源和权利的分配，总是在公共政策执行过程中表现出代表自身利益的非公共性。因此，不同层级的政府利益视野是不同的，越是高层级的政府，其利益视角就越宽泛，越是低层级的政府，其利益视角就越狭隘，不同层级政府的利益冲突从来没有停止过，“公地的悲剧”反复在不同层级的政府之间上演，政策的执行总是在各种力量的互动中通过妥协和退让实现暂时的均衡。据此分析，计划生育工作绩效考核模式的冲突是目前造成人口信息统计遗漏的重要原因，但造成信息遗漏的根本原因在于不同层级政府的利益冲突，即使改变了计划生育工作的绩效考核方式，不同层级政府之间的利益冲突仍然会通过其他方式显现，这并不能从根本上改变流动流动人口信息统计的困境。在分析基层政府与地方政府之间的利益冲突之前，我们首先分析在地方政府掌握的权利和资源总量既定的情况下，基层政府之间的策略选择，如下图所示，假设只存在两个基层政府（这与多个的结果是一致的）。
表2 基层政府的策略选择
其中RC表示当地方政府的政策不发生变化时，基层政府所能获得的期望效用水平，在双方博弈的过程中，如果有一方隐瞒，而另外一方公开信息，则隐瞒方能获得从公开方转移的收益RZ，而当双方都公开自己的信息时，地方政府可能采取更加严厉的政策，从而使得双方均减少RX的收益。我们容易得到，其占优纳什均衡为（隐瞒，隐瞒），也即，在高一层级政府掌握着既定的权利和资源时，基层政府总是倾向于隐瞒对自己不利的信息从而获得更多的收益，其根源在于不同层级政府之间利益目标的冲突。
三、结论与对策建议
文章首先分两个层次对流动人口统计中出现的数据遗漏的问题进行了分析，首先，从流动人口与基层政府的博弈中可以得到，基层政府提供社会公共服务的不足和计划生育政策的约束是流动人口不愿进行信息登记的主观原因。其次，根据对基层政府和地方政府之间的博弈进行分析可知，流动人口的高出率和高性别比与卫生与计生部门绩效考核模式的冲突，是导致流动人口数据更新慢、遗漏多的主观原因。在流动人口统计过程中，出于绩效考核的需要，基层政府不是致力于以务实的工作推动各项指标的落实，而是主观地隐瞒流动人口的真实数据，造成流动人口信息的缺失。
我们在放松假设之后，通过对流动人口信息统计的进一步讨论可知，即使基层政府提供更为全面的社会公共服务，并降低对流动人口生育行为的约束，对社会融入较差的高流动性人口，仍然存在隐瞒信息的主观性，其信息缺失的根本原因在于流动人口的高流动性和流动人口“管理”之间的矛盾；此外，即使计生部门绩效考核方式实现了转变，部门利益冲突和不同层级政府之间的利益冲突是永恒存在的，基层政府身兼“运动员”和“裁判员”的双重角色，就一定会存在隐瞒真实人口信息的动力。
解决流动人口统计的难题，其关键在于通过流动人口管理模式的演进，突破信息统计的困境，具体可以从以下方面进行突破和尝试。第一，通过利益诱导机制的建立，满足流动人口的利益需求，推动计划生育利益导向政策的进一步发展，改变基层政府“管理”流动人口的观念，让流动人口感受到的是社会公共服务的全面覆盖。第二，建立专业的信息统计机构，把社会公共组织（如非盈利组织）作为信息统计的主体，引入一个独立于民众和政府之外的第三人参与信息统计，增加流动人口信息登记的主动性，在统计方式上，通过信息化的统计手段，实现对流动人口的有效统计，如在信息网络全面覆盖的情况下，建立手机通话信息和机主身份信息的匹配，通过手机通讯网络信息的获取实时动态的掌握全面掌握流动人口信息。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）