城镇化是我国现代化建设的历史任务，是扩大内需的最大潜力，是今后一个时期推动我国经济增长的重要动力。党中央、国务院高度重视城镇化建设，党的十八大明确提出“促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”、“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。湖北省第十次党代会提出，“协调推进工业化、城镇化和农业现代化，是湖北科学发展、跨越式发展的必由之路”。因此，我们必须高度地重视城镇化在推动经济增长方式转变的重要作用，重视城镇化在统筹城乡发展方面的作用。湖北省委书记李鸿忠同志曾指出，加快推进新型城镇化是全面实施“两圈一带”战略的重要抓手，是促进湖北区域协调发展的支撑点。湖北经济的发展重在县域经济，县域经济的发展重在镇域经济，镇强则县强，县强则省强。
小城镇是联结城市和农村的紧密纽带，是实现农民就近就地就业转移的有效平台，是构建“四化同步”发展的重要载体。它在统筹城乡发展，打破城乡二元分割格局，推动农村城镇化与促进区域经济增长方面起着战略性的重大作用。2006年以来，湖北以“百镇千村”示范工程为重点，以“产业兴镇”为目标，从现实条件出发，突出小城镇发展重点，不断优化小城镇发展布局，大力提升小城镇功能和改善小城镇生产生活环境，有力推动了农村劳动力转移和农村产业结构的调整，使小城镇成为湖北省县域经济的重要载体和城镇化的基础支撑。因此，研究湖北小城镇发展具有重要的现实意义。
一、人口流动背景下湖北小城镇发展现状
（一）从人口规模来看，小城镇数量分布基本呈现“宝塔型”
到2012年末，湖北小城镇的总数为746个，从小城镇建成区人口规模来看，规模较大的相对较少，规模较小的相对较多（见表1）。人口10万人以上的小城镇有28个，占总数的3.75%；建成区人口389万人，占小城镇人口总数的27.8%。人口5—10万的小城镇有33个，占总数的4.42%；建成区人口227万人，占小城镇人口总数的16.2%。人口3—5万的小城镇有30个，占总数的4.02%；建成区人口115万人，占小城镇人口总数的8.2%。人口1—3万的小城镇有243个，占总数的32.57%；建成区人口431万人，占小城镇人口总数30.8%。人口1万人以下的小城镇有412个，占总数的55.23%；建成区人口245万人，占小城镇人口总数17.5%。
表1 湖北小城镇规模
资料来源：湖北省住建厅提供。
（二）从空间分布来看，小城镇的分布呈现“东密西疏”
湖北省小城镇数量在全国居第7位，东密西疏特征明显，且人口主要集中于沿长江、汉江地区。从东部来看，武汉城市圈国土面积5.8万平方公里，小城镇共370个，小城镇密度为63.8个/万平方公里。从西部来看，鄂西生态文化旅游圈国土面积12.8万平方公里，小城镇共517个，小城镇密度为40.4个/万平方公里。长江经济带和汉江中下游范围共有小城镇524个，人口793.38万人，占全省小城镇总人口的83%。
（三）从发展速度来看，小城镇较大中小城市发展要快
根据第五次人口普查数据，在湖北省小镇居住的常住人口为7498151人，占湖北省总人口的12.60%，占城镇总人口的31.13%。2010年第六次人口普查数据显示，在湖北省小镇居住的常住人口为10516925人，占湖北省总人口的18.37%，比第五次人口普查提高了5.77个百分点，占城镇总人口的36.97%，湖北省小城镇对城镇化的贡献提高了5.84个百分点。
表2 湖北省“五普”和“六普”市、镇、乡村常住人口分布
数据来源：全国“五普”和“六普”统计。
（四）从发展水平来看，小城镇的发展呈现两头“冒尖”
一方面，一批小城镇迅速崛起，涌现出了大冶市陈贵镇、大冶市灵乡镇、谷城县石花镇、大冶市还地桥镇、夷陵区龙泉镇、仙桃市彭场镇、监利新沟镇等一批各具特色、闻名遐迩的明星城镇。如湖北省谷城县石花镇，2012年全镇生产总值262亿元，其中规模以上工业总产值217亿元，工业增加值67.05亿元，固定资产投资35.9亿元，限额以上社会消费品零售总额12.1亿元，财政总收入2.2亿元，各类市场主体6000多家，工业企业200多家，其中规模以上企业50家，年产值过30亿元2家，过亿元6家，纳税过百万企业11家，自营出口企业7家，高新技术企业7家。6家企业进入襄阳市“百强企业”，获得国家驰名商标和湖北省著名商标7个。
另一方面，大多数小城镇经济发展实力较弱。总体上缺乏主体产业和龙头企业，现代服务业更加落后。从2012年湖北省统计局发布的百强乡镇排名来看，规模以上工业总产值10亿元以上和财政总收入4000万元以上的镇有88个，占12%；规模以上工业总产值8亿元以上和财政总收入2500万元以上的镇有133个，占18%；其他镇有525个，占70%，这些镇基本依靠上级转移支付维持。与部分开展“百强乡镇”评选的省份相比，湖北省有一定的差距。2011年，浙江省20个小城市培育试点镇的个平年工业总产值是295.8亿元，财政收入是10.5亿元，比湖北省“百强乡镇”前20名分别高出80.8亿元和6亿元。
二、人口流动与湖北小城镇发展存在的问题
（一）规划水平不高，小城镇建设管理缺失
湖北省从2005年底启动新一轮小城镇规划编制，截止2009年底基本完成，由于受人才、技术、资金缺乏等客观原因的影响，总体上这些规划编制水平和质量不是太高，缺乏区域性的视野和统筹考虑，科学性和前瞻性不足，不能适应当前社会经济快速发展的需要。虽然2010年湖北省委省政府出台了《关于加快推进新型城镇化的意见》，对小城镇尤其是中心镇和特色镇的规划编制工作提出了更新更高的要求，但目前只有三分之一的镇主动进行了规划修编，绝大部分的镇还迟迟未动。
2004年乡镇综合配套改革后，我省小城镇规划建设管理机构被取消，现在对小城镇建设管理大多是以“服务中心”这种中介组织形式出现，只能提供咨询，没有行政管理职能和执法权限。而城镇规划建设管理是一种政府职能，在管理缺位的情况下，导致城镇规划无法顺利实施，加之部分镇对规划重视不够，先建设后规划、边建设边规划、随意改动规划等情况时有发生，导致小城镇的总体布局愈加凌乱、无序。
（二）小城镇发展特色不鲜明
湖北小城镇特色不够鲜明主要体现在两个方面：一个是小城镇地域风貌特色不够鲜明。湖北省地形、地貌十分丰富，有平原、有山区、有丘陵、有水乡，历史文化和风景名胜资源也十分丰富，小城镇风貌应该是地域特色鲜明、风格多样。但与之形成强烈反差的小城镇建设千镇一面，无论是城镇布局、建筑风格都是千篇一律，丧失了小城镇的应有风貌。二是小城镇产业特色不够鲜明。从第二产业来看，相比浙江、广东的“一镇一业”，“一村一品”而言，湖北省的小城镇工业发展特色不够，特色的产业集群发展规模不大，竞争力不强，吸收劳动力就业能力还比较弱。从旅游业业看，特色旅游业发展缓慢，相比其他省份的旅游特色小城镇，湖北省小城镇无论是在景区开发，景区服务、还是在旅游宣传和策划等方面还比较滞后。从农业来看，特色农业发展规模较小，相比农业大省的河南省，湖北省小城镇的特色农业产业链条短，基地建设规模小，龙头企业带动能力有限，速度较慢、水平不高等。
（三）资金投入不足，基础设施还比较薄弱
截止2012年底，我省建制镇城镇供水普及率为82.96%，比全国79.8%的普及率高3.16个百分点、城镇燃气普及率47.51%，比全国46.1%的普及率高1.41个百分点、人均道路面积12.5平方米，全国为11.7平方米、排水管道密度5.18公里/平方公里，全国为5.03公里/平方公里、污水集中处理率为13.1%，全国为12%，高于全国1.1个百分点、生活垃圾无害化处理率18.6%，全国仅为11%，从这些数据可以看出，总体上说，湖北省小城镇基础设施建设略高于全国平均水平。但与广东、浙江、江苏等发达省份相比较，还有较大差距，如这些发达地区，小城镇人均道路面积达到13平方米以上，供水普及率达到85%以上，污水处理率都达到了50%以上。究其原因：一是在现行的财政体制下，行政等级越高的城市，获得的资源就越多；相反则越少。二是县域、镇域经济发展实力不够，能投入乡镇基础设施建设的资金较少。三是动员社会资金投入乡镇基础设施建设的潜力挖掘不够。
（四）吸纳农村劳动力能力不强
由于湖北省小城镇产业发展不够，小城镇吸纳农村劳动力的能力较差。据湖北省住建厅统计，从吸纳农村剩余劳动力的情况来看，2008年我省农村外出打工约1200万人，其中400万人在本省，800万人在外省；2012年后有所回流，约有400万人在本省，400万人在外省；而外省进入我省的农村剩余劳动力只有200万人左右，其中约有120万人在武汉及其周边，约有80万人在其它县市。
三、人口流动北京爱湖北小城镇建设路径选择
不同地区的小城镇在自然条件、资源禀赋、历史文化、经济发展水平上具有较大的地域差异性。下面从平原地区、山区、丘陵地区和大中城市的郊区等四个方面提出地域特色的小城镇建设路径。
（一）平原地区小城镇的建设
湖北省平原地区地面平坦或起伏较小，交通方便，土地资源丰富，土地肥沃，耕地广阔，农业比重较大，农业人口较多，人口集中度较高。从主体功能分区来看，是人口集聚区。相比丘陵和山区来说，平原地区交通方便，农业生产基础较好，城镇基础设施建设成本低，人口集中，公共服务的辐射效应能得到很好的发挥，因此，应大力加强湖北省平原地区的小城镇建设。
由于地域条件等方面原因，平原地区乡镇经济发展较好的，大都是县市的郊区，或国道或省道沿线。最主要的特征是与其本地区其他乡镇相比，企业多，工业发展较快，农业发展也较快。工业总产值占地区生产总值的绝大部分。据调查统计：2012年，鄂州华容县段店镇总人口3.8万，城镇化率为36.8%，地区生产总值为50亿元，其中工业为42亿元，占84%。潜江浩口镇总人口为6.6万人，城镇化率24.2%，地区生产总值为59.1亿元，工业生产总值为47.9亿元，占81.04%。平原地区经济发展较慢的小城镇，最主要特征是与本地区其他乡镇相比，企业小，工业发展较慢，农业发展一般。如仙桃市九合垸镇总人口为8000人，城镇化率为33%，地区生产总值为5亿元，其中工业生产总值为1亿元，占20%。
湖北省监利县新沟镇是典型的平原镇。该镇以农产品加工业福娃集团为龙头企业，按照“公司+基地+科技+农户”的产业化模式，发展订单经营、规模化种植、标准化生产、产业化经营、市场化运作，使绿色生态农业、新型工业和新型城镇化同步发展，大大推动了农业增产、农业增效和农民增收。简单地说就是四句话：一是“龙企”(龙头企业)带动；二是政企互进；三是城乡一体化；四是“两增”(企业增效、农民增收)同步。
湖北省平原地区的小城镇建设应主要从三个方面来抓：
第一，优化空间布局，促进小城镇向小城市转化、做大做强一批小城镇，实现就近城镇化。我们把平原地区的小城镇分为三类。第一类，是县市（区）所在地的小城镇。该类小城镇应加强基础设施建设，大力发展工业和服务业，吸纳人口向县市（区）集中，促进该类小城镇向小城市的转化。第二类，是重点镇或中心镇。对于这类镇应拓展小城镇发展空间，大力发展工业，加快产业园区发展，积极吸纳农村剩余劳动力就业，使其做大做强。第三类，是一般的小城镇。大力发展现代农业，以生态农业走廊及特色村镇带、中心村建设为纽带，提升区域辐射带动能力和人口集聚能力。
第二，加快基础设施建设，促进人口的集聚发展。由于湖北省是农业人口大省，平原地区是全国粮食生产基地，农业人口比重比较大，因此，平原地区的城镇化率还是比较低。湖北省平原地区要以建制镇为重点，扩大规模，完善功能，把集镇作为小城镇承载产业和人口集聚的主要载体。着力推进城镇配套设施建设，大力实施城镇美化、亮化和绿化工程，集中整治主干道，背街小巷、兴建绿地等设施，改善人居环境。合理布局电信、邮政、医院、学校、休闲、健身等与市民生活息息相关的配套服务。抓好集镇市场建设，建立健全社会化服务体系，以市场建设促进人流，物流汇集，带动集镇建设发展，加大招商引资力度，扩大集镇实力，不断提高集镇的产业集聚力与人口吸纳力。
第三，重点加快工业发展，吸纳农村剩余劳动力就业。一是要加快推进工业平台建设，加快工业园区建设，完善功能配套，提升园区承载力吸纳能力，二是要着力强化招商引资。立足产业优势，资源优势，人文优势抓招商，引进一批成长性、带动力强的大企业发展。
（二）丘陵地区小城镇的建设
丘陵地区处于平原与山区过渡地带，湖北丘陵地区地势多样，也有些地区是地展、泥石流、滑坡、崩塌等灾害的频发区。
国内丘陵地区农村城镇化模式有：四川省的金堂模式：以“两不牺牲”为原则，紧紧依托国内大型中心城市的发展，因地制宜地坚持两化协调发展、统筹兼顾、融合互动的丘陵农村地区城镇化发展模式。
根据调查，丘陵地区乡镇经济发展较好的，大都属于国道或者省道沿线，或县市（区）所在建制镇，与本地区其他乡镇相比，企业较多，工业发展较快，如宜昌市伍家岗区的伍家镇。2012年，地区生产总值为117.2亿元，工业总产值96.2亿元，人均纯收入9528元，城镇人口为1.3万，城镇化率为85%。而丘陵地区乡镇经济发展较落后的，大多属于交通不便利区域，企业较少，工业发展较慢，农业经济发展占主导。如鄂州鄂城的沙富镇，城镇化率为9.5%，交通不便利，地区生产总值为5.16亿元。第一产业生产总值为4.2亿元，第二产业为0.16亿元，农民人均纯收入为5930元。总体上来说，湖北丘陵地区人均资源相对短缺，产业关联度低，传统产业比重大；二元结构特征明显，城镇化水平较低。
湖北省丘陵地区小城镇建设思路为：
第一，空间布局上，按照县市（区）所在镇、中心镇、一般镇、中心村来分层推进和布局。第一类，是县（市）所在地的小城镇。加强基础设施建设，大力发展工业和服务业，吸纳人口向城镇集中。第二类，是中心镇。大力发展都市农业、运动休闲业、观光体验旅游业等产业，实现一、三产业融合发展，渐次实现城镇化；第三类，是一般镇采取新建农民集中居住区、新型社区、阳光新居等方式，推动农民集中居住，便于公共服务发挥集聚作用。第四类，是较为偏远的农村地区，采取建集中居住区(院落)的方式，建立中心村，推动农民适当、就近集中居住，主要提供好基础设施建设。
第二，因地制宜地培育发展一批特色新型小城镇。根据丘陵地区独特的地形优势和资源特色，可因地制宜的培育发展一批旅游休闲主导型、特色产业主导型的小城镇。对于丘陵地势较低，有一定工业基础的，可以利用工业优势，大力发展工业。如大冶市的陈贵镇、保安镇。
第三，根据资源优势，发展企业和产业。农业基础较好的丘陵地区，可以大力发展设施农业、有机农业、休闲观光农业等，大力发展农业深加工企业，提高农产品精深加工率。工业较好的丘陵地区，可以依托自然优势，通过招商引资，引进一批产业关联度大、带动能力强、有市场竞争力的工业企业。推进特色产业基地建设，培育和壮大具有区域特色优势的主导产业。
（三）山区小城镇的建设
山区由于地形复杂、交通不便，生态脆弱、环境容量小、山地灾害风险大、城镇空间狭小、用地紧张的原因，导致了山区城镇化面临基础更弱、难度更大的问题。
我省大多数山区的经济主要是以第一产业为主。如，2012年襄阳保康县后坪镇总人口1.2万人，城镇化率为25%，地区生产总值为1.6亿元，第一产业生产总值为1.4亿元，占87.5%，工业生产总值仅为0.1亿元。十堰房县土城镇2.1万人，城镇化率9%，地区生产总值为2.1亿元，其中第一产业为1.6亿元，占76.19%，第二产业生产总值仅为0.3亿元。总体上来说，山区经济发展缓慢，经济以第一产业为主。城镇化率低，山区城镇化难度大。山区小城镇建设需要注意以下几个方面：
第一，在空间布局上，山区小城镇人口要以适度聚集为主。山区因地形复杂和交通不便，在空间联系上大都呈现“偏远化”，村民都是依山而建，人口居住非常分散，人口分散，导致了基础设施、公共服务的辐射效应没有得到发挥，如果人口一窝蜂的都往城镇集中，不仅将会失去基本的生活来源，而且还将由于城镇承受能力有限，最终导致生态的破坏。舟曲受特大泥石流灾害造成大量人员伤亡不无与过度的城镇人口规模有关。因此，只有推进适度的聚集，才能让产业发展，才能促进人口生产和生活方式的转变，公共服务的辐射效应才能得到充分发挥。山区可以按照分散往集中靠、山上往山下靠、小村往大村靠、村组往乡镇靠的原则，使人口适度聚集。
第二，因地制宜，建设走生态化、集约型、人文特色的小城镇。保护生态也是发展，根据山区地形地貌特点，以立体化的生态美景，坚持资源节约，提高资源效率，推进水、土、能源资源集约利用，突出自然、历史、文化和民族特色，促进人口与城镇、城镇与自然的融合、产业与城镇协同集聚，加快建设生态型、资源节约型和人文特色型的山地小城镇。
第三，立足资源优势，形成独具特色的产业结构。要立足于山区丰富的自然资源和相对廉价的劳动力资源选准产业。依托丰富的农产品资源，深度开发生态农业，突出发展优质、高产、高效、生态、安全的无公害农产品、绿色农产品和有机农产品及其农产品加工业。依托山林药材，大力发展生物医药产业，依托山区生态环境，大力发展茶叶和烟叶产业，依托丰富的文化旅游资源，大力发展旅游业。如，大别山的小城镇要着力打造以革命传统教育为主题的红色旅游，以历史文化体验为主题的文化旅游，以自然生态休闲为主题的绿色旅游，武陵山少数民族地区的小城镇，要依托武陵山区丰富的旅游资源，大力发展生态文化旅游业。
（四）城郊小城镇的建设
城市郊区是指大中城市和乡村社会、经济等要素相互作用、相互渗透的交叉地带，城市郊区小城镇即是位于上述区域内的小城镇。城市郊区的小城镇由于处于独特的地理位置及经济区域中，受大中城市的辐射、扩散和周围农村腹地的双重影响，加之其自身的农村城镇化发展，呈现出与普通小城镇有显著差别的特点。其发展思路也与其他小城镇建设思路不一致。
第一，因地制宜，明确功能定位。充分考虑区域差异、区位优势、资源禀赋，采取个性化定位，打造鲜明的发展品牌。随着大中城市产业布局的调整，有相当一部分的工业由市区转移到郊区小城镇，在小城镇形成新的生产基地，小城镇吸收大中城市的资金、技术力量，以作为自身发展的动力，这种类型的郊区小城镇应以工业为主导，如武汉市的纸坊镇、阳逻镇等。部分具有区位优势和农业生产优势的小城镇及其周边农村，为城市提供生产原料和居民生活必需品，形成了都市农业基地，此类郊区小城镇服务于大城市，应大力积极发展都市现代化农业。一些离中心城区较近，生态优美，交通便利的郊区小城镇将承担接纳大中城市人口转移和居住的任务，由此也促进了郊区小城镇的发展。
第二，加强基础建设设施建设。大中城市的郊区小城镇，不仅要承担疏解中心城区的功能和人口转移，同时也要避免中心城出现的“城市病”。要加强基础设施优先实施等措施，提升小城镇的综合承载能力。完善郊区交通网络，重点要放在与轨道、高速公路等骨干网络的无缝衔接上，缩短与大中城市骨干道路的连接空间与时间，同时还要注重行政边界间“断头路”的连通，促进区县间交通一体化。
第三，大力发展符合城市功能定位的产业。对于工业发展，要加快工业产业园区发展，对于农业发展，大力发展都市型现代农业特别是设施农业和观光休闲农业。对于第三产业，积极发展与第一、二产业相融合的第三产业，吸纳农村劳动力就业。
第四，加快推进农民市民化进程，实行就近城镇化。郊区小城镇与其他小城镇不一样，由于大中城市发展，许多农民已经脱离农村、农业，传统的农村生产方式基本上已不存在。要通过体制改革和机制创新，在保护农民合法权益的前提下，培养新型农民，调动农民参与城镇化的积极性，使符合条件的郊区农民逐步成为有资产、有住房、有社保、有工作的新市民。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）