现行户籍制度框架的中国城市人口管理却面临着前所未有的挑战。一方面，随着我国流动人口管理模式从防范型、控制型到服务型的转变，接收地政府必须发挥好公共服务供给者的职能，户籍制度改革、消除流动人口的就业制度的歧视性政策以及完善流动人口的社会保障制度成为政府的主要工作；另一方面，现有的流动人口登记制度却难以与政府的职能需求相配，传统的暂住证、居住证等登记制度，难以适应工作地点和居住地点频繁变动的流动人口，主观层面上也容易引起流动人口的排斥，不利于流动人口的统计与管理。
在以往针对流动人口登记体系研究的思路上，中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组引入移动网络数据的技术背景，构建通过手机移动客户端构建政府与运营商的连接网格模型。模型的设想将进一步重构流动人口登记制度体系，从根本上打破“户籍属地管理”的界限，将所有流入本地的人口全部纳入居住地管理系统进行统一管理，并且创建管理信息平台，整合多方资源，探讨“政府—运营商”式的城市流动人口管理模式的未来发展思路。
一、旧模式存在“流动人口管理失灵”现象
随着流动人口服务型管理模式的改革的深入，我国政府现有的流动人口管理体制表现出体制缺陷、部门沟通不畅等“流动人口管理失灵”问题，严重阻碍了流动人口社会保障制度服务的完善。
（一）政府管理体制的缺陷加剧信息的失真性
现有的政府管理体制导致流动人口统计信息失真性主要包括两个层次的过程。一方面，政府服务型管理机制尚未转变，流动人口出于自身利益的考虑，并不愿意主动接受政府流动人口的管束机制，因此在流动人口登记管理的过程中具备隐瞒自身真实信息的客观需求，从而导致流动人口与基层政府之间的信息沟通可能阻塞。另一方面，作为流动人口管理的主体，地方政府在承担统计数据和上报数据两项职能的同时，在理性“经济人”的行为路径下，同样关心自己在政治活动中的成本和收益。因此，地方政府为了追求利益最大化，将流动人口作为实现自身目标的外在要素而非天然的服务对象，并主要根据流动人口对实现其自身目标作用的大小来决定对他们的态度以及行为。然而，在属地化管理中，流动人口的大规模涌入常常伴随着有限资源上的分配冲突、工作量的增加等一系列矛盾，难免出现“不愿管、不想管”的主观情绪。对于流动人口现居住地的社区或基层计划生育管理部门而言，多一事不如少一事，不愿承担属地管理的责任，缺乏主动开展流动人口计划生育服务管理工作的积极性；对于流动人口来说，传统登记制度下，流动人口对计划生育工作人员缺乏信任、担心个人信息被泄露，刻意地隐瞒不报、错报或不愿主动配合，造成信息获取困难。
（二）部门间的垄断割据导致信息的孤岛性
长期以来，城市社区对于流动人口的管理表现出明显的“重管制、轻服务”倾向，忽视了流动人口正当的权利和服务需求。目前，流动人口管理逐渐由原来的“把控性”转向“服务型”，户籍福利逐渐淡化，流动人口的管理主体涉及公安、民政、工商、劳动等多个部门，公共服务内容也延伸至教育、医疗、养老等多个方面，各个部门的协调配合至关重要。然而，由于各部门利益的阻力，目前我国人口信息整合环节仍存在明显的断裂问题，部门间的垄断格局明显。在实际运作中，公安部门虽然享有采集信息的主导权，能够获取最贴近真实数据的流动人口信息，但由于行政体制和管理权限方面的原因，各部门之间缺乏良性互动，相互之间缺乏有效的信息共享，各部门间的协调互动机制难以建立。
二、移动网络技术优势是流动人口管理的突破口
现今捆绑在户籍制度上的福利不断被剥离，原本“属地式”管理转变为“普惠型”管理，提供服务实际上就是另一种形式的管理，而服务的提供则以完善个人信息为基本要求。流入地基层政府和社区落实人口登记的措施在不断完善，但总的来说管理方式并未完全由“静态”转向为“动态”，信息收集的滞后性反映出的流动人口管理体制缺陷仍是政府进行高效管理的最大阻碍。面对政府部门信息收集效率严重滞后于城市人口流动速度的现状，应该尽快建立新的管理机制，以实现动态管理流动人口的目标，其中转变管理思路和组织体系是关键。
当今中国已经进入移动互联时代，人们对手机、网络依赖程度远超过以往任何时代的加总，车站、码头、机场、地铁、商场等公共场所配备无线上网服务已是常态；北京、上海、广州、杭州、深圳等城市更是建立无线上网热点公共场所，将免费无线上网服务提升到建设“网络城市”，进一步上升至创建“移动互联城市”、“智慧城市”。截至2012年2月底，中国已有30个省274个城市的无线城市门户上线推广。无线上网是使用无线连接的互联网登录方式，其中最主要的一种方式就是WIFI，可以将个人电脑、手持设备（如PDA、手机、平板）等终端以无线方式互相连接。动态性作为无线网络的显著特点，运用到人口流动管理中，以信息化管理提升流动人口的服务需求水平，且以现行手机的普及程度而言，无线上网逐步涵盖社会各个层级是可以预见的。数据的获取始终存在着周期长、主观性强等问题，然而，移动网络运营商却能获取海量、客观、实时的用户数据，能够反映人员的位置信息和流动情况。用户在享受无线上网服务的同时，手机终端与基站之间每480毫秒报送一次用户测量报告，即基站每天可记录平均每位用户高达5亿条用户实用信息，检测管理人员通过基站显示的报送信息为即时检测人员转移动向提供海量的数据支撑。移动网络管理以提供无线上网服务，通过利益诱导机制，满足流动人口的利益需求，吸引其注册登录，实现移动通信数据的采集，依靠政府对流动人口实施动态监控，保证从“静态”管理机制向“动态”管理机制的平稳过渡，不失为一项理想的选择。
与传统流动人口登记管理模式相比，移动互联网络管理的技术优势主要体现在以下三个方面：
一是获取的数据更为客观。与传统数据获取途径不同，移动网络公司基站接收到的数据，不可人为控制其数据传送内容和传送时间，用户实用记录直接通过基站信道输送至运营商数据处理系统，“一站式”完成数据发送、接收和统计分析。在时间和空间上分离数据收集和数据上报两项工作，将基层政府部门排除在数据收集的“屏障”之外，可以有效避免基层政府或行政管理部门为维护政绩或为达限定指标，出现的“虚报、瞒报”行为。
二是采集流动人口多重信息，发挥信息规模效应。现有政府部门之间人口统计信息处于相互“封闭”状态，而移动网络作为新型的人口信息采集手段，将“管理寓于服务”，以提供海量网络资源为载体的信息服务，吸引手机用户主动填写个人信息并注册登录；同时以政府管理为目的的人口信息统计平台，无形中为流动人口安全上网提供良好的信息保障。在网络连接状态下，流动人口的个人信息通过基站进入移动网络运营商，统一收集流动人口各种信息，经初步识别、整合和分析之后，公安、计生和教育等部门各自通过相应的渠道信息提取本部门工作所必要的人口信息，发挥人口信息规模效应，打破原有各部门之间信息沟通的壁垒。
三是全面覆盖人口流动信息采集盲区，从根本上保证信息的全面性与实时性。以武汉市为例，由于城市规模相对大，基站设置数量多，地域分布较广。手机客户通过实名验证登记上网，进入最为临近的基站辐射范围的区域内，基站检测到临近客户端的发送信号，进而支配移动客户端向其发送用户实名验证信息以及实时动态数据。与此同时，当用户在武汉市内流动的过程中，为了避免用户进入基站检测范围盲区，设置各基站唯一代码以及扇形信号辐射范围，囊括武汉市内各区，基站代码即反映基站所在武汉各区、乡镇及街道（见图1）。记录该用户移动网络数据最多的基站所在地即为该流动人员的暂住地，运营商将信息识别、检测和记录后反馈至相关政府部门，进而将该人员信息传送至该暂住地管理部门，在最短时间内进行该人员计生、工商、子女教育等方面的信息收集。
图1 基于移动网络的流动人口信息收集示意图
三、创新流动人口管理模式基本思路
（一）建立信息技术部门，实现实时动态管理
针对上述流入地政府部门为维持政绩出现的“瞒报、虚报”现象，建立信息技术部门是实现人口实时监管和提高服务落实度的必然选择。我国人口流动是一个复杂的动态过程，居住地和流出地共同构成交互式的社会网络，由于公共服务的缺失，流动人口主动进行登记的收益非常有限，再加上进行登记可能会面临生育行为处罚，两个方面共同作用，使得流动人口失去了信息登记的主动性，这也是目前人口省际流动信息通常难以第一时间获取的主要原因。而以目前需求量较高的移动通讯网络建立起有效的利益诱导机制，设立以数据收集、整合、分析、反馈为运行核心的信息技术部门，是实现我国人口登记“主动化”的关键性思路。
信息技术部门作为集中收集流动人口信息的政府信息部门，在实现与移动网络运营商良好对接的前提下，提供网络服务的同时建立人口动态管理机制，通过信息化的统计手段，实时记录流动信息，真实有效地掌握流动人口动态信息。
（二）“打散”权力割据、重构组织框架
现行流动人口管理模式是流动人口和政府多个部门之间的相互博弈，“瞒报、虚报”的情况难以避免。信息技术部门的建立可以将数据收集功能从原有管理体制剥离，打破原有数据收集与管理为一体的基层政府管理体制，以切实落实数据的准确性为准则，有效规避“瞒报、虚报”的现象。在以移动网络为载体的流动人口管理体系中，通过流动人口信息的收集、整合，信息筛选后通过部门共享平台传递至各个部门，构建信息收集与管理分立的初步体系。一方面打破了原有信息收集机制的局限，将政府权力“打散”；另一方面，信息技术部门由地方政府直接管辖，从部门权力的行使方面看，能够完成与其他各管理部门信息的平稳对接，实现了政府权力的“对接”，是整合信息并完善政府各部门共享信息平台的渠道，促进政府各部门之间信息沟通的良性互动。
（三）强化多部门协作，共享人口信息库
流动人口在在各地流转过程中，政府部门以公安部门为主导，借助人口流动信息对在流动人口进行最大效能的引导、调控和干预。随着人口管理相应服务机制的进一步健全，打破人口信息交流屏障，实现信息共享逐渐成为政府管理流动人口工作的新导向。目前，可以由信息技术部门组建多部门协作的人口基础信息库，其中包含流动人口基本信息和就业、医疗和教育等社会保障信息，通过共享流动人口管理和服务的数据资料，建立起部门间信息互通、资源共享、密切配合的流动人口服务管理工作新机制。总之，通过构建完善的人口基础信息库，强化多部门协作，保证公安、公司、劳动、计生等各个部门信息步调一致，实现相互之间信息对接的互联互通和共享共赢。
四、构建移动互联网络平台，创新人口统计机制
（一）建立“运营商—政府”合作机制，搭建交互式信息平台
流动人口在不同基层政府行政区域之间转移具有高流动性，基层政府通常对在本管辖区域内滞留的时间超过6个月并且没有本地户口的人员视为本辖区的流动人口。本文中，移动互联网络运用到流动人口管理体系中，实际上是建立“运营商—政府”的合作机制，搭建各政府部门紧密协作的信息交互式平台。在移动互联网络的管理模式下，首先由移动网络运营商建立信息初步采集系统，负责实时记录，将单一、零散的信息进行有效整合，通过网络联结通道上传至政府信息技术部门数据处理中心进一步解析。处理完成后将统计信息再传递至人口基础信息库，其他基层政府部门通过登陆信息库，由信息技术部门内部的指令中心进行信息合理调配，导出各部门所需各项流动人口基础信息资料。总之，移动网络系统本身具有的交互性强，分布域广，响应速度快等特点是实现流动人口动态管理的突破口，也是政企建立合作机制的必要前提。除此之外，网络联结通道连接运营商的初步采集系统和政府信息部门技术中心，强化“运营商—政府”的合作机制，共建流动人口基础信息库，充分利用网络信息的时效性，加强各基层政府部门间的交流协作，进一步提升流动人口的管理服务水平。
（二）覆盖人口流动盲区，建立信息初步采集系统
信息技术部门作为单独收集人口流动信息的部门，主要信息处理对象为基本信息资料和通讯资料，其中，基本信息资料主要指移动接收端用户姓名、身份证号、入网时间、入网地点、联系电话等，而通信资料指的是临近基站代码、手机归属地等漫游信息，两类信息的源数据均来自于移动网络运营商的信息初步采集系统。流动人口信息的初步采集首先通过移动网络全面覆盖人口流动盲区，当流动人口转移至相应的区（县）街道办，临近基站会在第一时间捕捉其相关上网信息，即，手机在不同城市漫游过程中,自动在漫游所在地移动通信基站上留下的在该地使用移动网络所产生的原始数据。系统进行初步解析后，将原始资料按照流动人口基本信息和通信资料分别储存在信息初步采集系统的访问位置库和归属位置库中，定时或定期向信息技术部门数据中心自下而上依次传输数据。同时进入位置库的信息查验无误后可再上传至备份库进行存储，方便信息技术部门由于特定需要进行传送前的数据查验。简言之，信息初步采集系统的作用在于，完成流动人口网络通讯量的初步收集，保存，为政府信息技术部门提供必要网络技术支持，为搭建互联互通、共建共享的人口信息交互式平台奠定坚实的基础。
（三）灵活配置网络联结通道，实现通讯信息双向流转
移动网络运营商和信息技术部门之间的信息传输，通过建立信息技术部门与移动网络运营商数据联结通道的方式获取原始通信数据。在数据传输过程中，越过运营商与政府之间的“天然屏障”，在信号传输途中实现信息双向传递，通过灵活配置网络联结通道，建立双向反馈实现对正在使用网络的流动人口进行不间断管理。网络传输通道发送端是多层次的信息初步采集系统，而信息技术部门数据处理中心相当于网络传输通道接收端，接受未经处理的原始数据进一步分析比对与统计，充分发掘数据的潜力。当移动网络用户输入设置后的账号与口令，流动人口身份认证相关信息进入数据采集系统，鉴别请求成功后，指令回转至通道发送端，成功建立网络联结，原始资料开始进行传输。用户基本资料和通信资料原始信息经成功解析后，自动鉴别流动人口归属地信息，当检测数据信息与政府档案中的重点关注对象如假释、取保候审和补助救济等人员信息匹配时，立即发布反馈信息。为密切关注重点对象的具体动向，网络传输通道的发送端即支配基站增加数据输送频率，数据处理中心快速创建该流动人员其他信息索引并导入该人员其他相关信息资料，建立该人员临时信息表，紧密跟进该人员移动网络使用状况，有组织地、动态地储存大量关联数据，掌握其平时主要活动规律。简言之，信息技术部门处理中心与移动运营商联结运行机制以网络传输通道为基础，指令反馈为重点，其他信息查询、索引功能相配套，有效的引导、调控和灵活配置，将流动人口信息采集网络化，以信息化政务提升流动人口服务管理的水准和要求。
（四）优化指令实现信息对接，打破信息共享壁垒
人口基本信息库作为承载海量流动人口信息的载体，在操作上具有一定的机密性，因此需要通过第三方控制，有效屏蔽错误的查询请求，及时发现可能潜在的威胁。指令中心作为信息技术部门的运行中枢，不仅在网络数据传输过程中通过下达指令保证信息的平稳对接，并且在由人口基本信息库向其他部门传送信息的过程中，通过优化指令实现信息的无障碍交流，提高人口基础信息库的响应速度，打破各部门信息共享的壁垒。具体过程表现在，进行查询和索引完毕后的信息进入人口基本信息库中上传至实时库，记录当日当时的人员流动信息，其他部门每日定时向信息技术部门发送入库权限请求，申请查看最新的人员流动信息。指令中心接收请求，继而向人口基本信息库发送查询指令，其他部门根据需要导出数据，进入相应部门管理信息平台，如办理居住证时所需新居民信息进入公安管理部门信息库，成年人用工信息进入劳动部门信息库，婚育信息进入计生部门信息库，房屋租赁人员登记和物业管理信息进入房管部门信息库等等，各部门提取流动人口相关信息，对应跟进各项基本服务。另外，数据信息在实时库中的存储具有一定的实效性，储存时间超过三日即视为历史信息，由实时库上传至历史信息库保存。由于信息源由移动网络统一采集，保证信息来源和时间节点相同，其他政府部门可通过人口基本信息共享库根据特定目标进入历史库查询流动人口过往登录信息，追踪流动人口具体动向，避免部门之间共需信息的反复采集，提高信息的利用率，达到有效管理人口流动的目的。
虽然目前移动网络人口管理模式还面临“运营商—政府”合作机制不成熟和基站数据交换技术亟待革新等多方挑战。但总的来说，以移动网络为基础的信息化政务将会成为未来流动人口管理模式发展的新趋势。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）