农业转移人口市民化是我国新型城镇化建设的核心命题。党的十八大提出要有序推进农业转移人口市民化，党的十八届五中全会进一步提出了加快提高户籍人口城镇化率的目标。足见中央政府对农业转移人口市民化问题的重视，但是，如何实现农业转移人口市民化目前并没有清晰的政策路径。
中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组将在2015年湖北省流动人口动态监测调查数据的基础上，结合原国家计生委2010-2014年流动人口动态监测数据及相关资料，以新型城镇化建设为背景综合分析湖北省农业转移人口的基本情况和结构变动，探讨农业转移人口在城市融入过程中存在的主要问题，在此基础上为推动湖北省农业转移人口的管理服务提出相关政策建议。
2015年流动人口动态监测调查采用分层、多阶段、与规模成比例的PPS 抽样方法。抽样范围覆盖武汉市、黄石市、十堰市、宜昌市、襄阳市、鄂州市、荆门市、孝感市、荆州市、黄冈市、咸宁市、随州市、恩施州、潜江市、神农架林区等16个市州的居委会/行政村，对跨县（市、区）及以上行政区域流动且在流入地居住达一个月的人群中年龄为15～59 周岁的人口进行访谈，回收6000份有效问卷。调查数据中，男性占50.9%；农业户籍占86.5%；跨省流动占25.2%，省内跨市流动占36.1%；25-34周岁的占41.2%；未婚的占11.7%；从受教育程度来看，小学及以下文化占9.4%，初中文化占54.2%，高中文化占26%，大专及以上文化占10.5%。作为对比分析的数据还有湖北省2011年、2012年、2013年和2014流动人口动态监测数据，各有样本6000份。本报告研究对象不仅包括户籍地在省内或者省外，目前在湖北省内城市就业的农业转移人口，界定为流入湖北省内的农业转移人口，还包括户籍地在湖北省，目前流出到省外就业的农业转移人口，界定为跨省流出农业转移人口。
一、湖北省农业转移人口的结构变动
（一）产业转移背景下湖北省流出劳动力回流特征明显，并在2013年形成拐点。
近些年，跨省流入湖北省内的农业转移人口所占比重基本稳定，保持在24%左右。从2011年到2013年，省内跨市的农业转移人口所占比重一直呈现上升趋势，在2013年形成拐点，开始转为下降，2015年下降至25.9%。2014年，市内跨县农业转移人口首度超过省内跨市，比重上升到39.2%，成为湖北省农业转移人口最主要的流动方式，2015年这一趋势进一步加强（见图1）。市内跨县农业转移人口比重的增加，是湖北省流到省外的农业转移人口返回到家乡就业的结果，有利于推动湖北省产业化和就近城镇化的发展。
图1 2011-2015年湖北省农业转移人口流动范围
（二）湖北省对流动人口的用工模式呈现年轻化趋势，26-30岁流动人口比重增加。
由图2知，2015年，湖北省30岁以下流入人口比重更多些，表明流入人口呈现年轻化趋势。而31-45岁流入人口比重较2010年更少些。从2015年湖北省流入与流出人口对比来看，各年龄段流动人口所占比重基本一致，这说明近几年来，湖北省的人口流动结构趋于平衡，并从人力流失向人口红利转变 。
图2 2010年和2015年流入人口年龄结构对比
（三）特大城市农业转移人口以省内跨市流动为主，中小城市则以市内跨县为主。
2015年，湖北省不同城市规模农业转移人口的流动范围差异较大。其中，武汉市60.5%的农业转移人口是省内跨市流动，仅有13.3%市内跨县流动。而对于非武汉市的一些中小城市而言，市内跨县是其最主要的流动方式（图2）。同时，我们也看到，省内跨市和市内跨县流动的比重越来越高，说明湖北省就地城镇化的条件已基本具备，正逐步进入“中小城市”加速发展阶段。
图3 2015武汉市与非武汉市农业转移人口的流动范围
（四）农业转移人口的就业主要聚集于基础服务业，高端服务业就业比重上升明显。
根据2011-2015年动态监测数据，湖北省农业转移人口就业行业主要分布在第三产业，约70%流入人口就业于服务业，其中又以基础服务业为主，占到50%以上。2014年，高端服务业就业的农业转移人口较2013年增加了近10个百分点，2015年依然保持着这一比重。相比较而言，第二产业就业人数却在2015年有所减少（见图4）。部分农业转移人口主要从基础服务业和第二产业分流到高端服务业。
图4 2011-2015年湖北省农业转移人口就业行业分布
（五）农业转移人口继续保持家庭化迁移态势，3人及以上迁移比重上升。
2015年流动人口动态监测数据显示，在家庭化迁移的人口中，3人共同流迁移动和4人共同迁移的比例最高，分别为49.1%和25.6%。与2011年相比，单独迁移和2人迁移的比重下降，3人及以上迁移的比重上升。（图5）由此可见，家庭化迁移已成为湖北省农业转移人口的重要特征。湖北省农业转移人口越来越多地和配偶、子女等家庭成员一起流入或逐步流入，即从非家庭化迁移、半家庭化迁移向家庭化迁移方式转变。
图5 2015年湖北省农业转移人口家庭化模式分布
（六）湖北省流动人口的人力资本整体呈上升趋势
从受教育程度看，2011年到2015年，湖北省流入人口学历以初中学历为主，超过50%，高中学历保持在20%左右，高等学历者比重较低。从流动人口的年际变化来看，2015年，流动口的人力资本较2011年均有了较大幅度提高，其中高等学历流动人口比重的增加十分值得关注，其中流入人口增加了4.1个百分点（见图6-1），流出人口增加了5个百分点。流入省流入和流出人口的人力资本均呈现上升趋势，但流出人口的整体受教育程度更高些。
图6 2011年和2015年湖北省流入人口的受教育程度
二、湖北省农业转移人口在城市发展状况
流入湖北省的农业转移人口的市民化意愿较高，据2015年监测数据统计，愿意在流入地长期居住的湖北省农业转移人口占总数的65.4%，其中，中小城市的农业转移人口市民化意愿低于大城市的农业转移人口市民化意愿，具体来看，打算在流入地长期居住的农业转移人口比例从高到低依次为大城市（69.4%）、特大城市（65.5%）、小城市（65.2%）、中等城市（61.8%）。本报告主要从消费、住房、就业、社会保障等方面来反映农业转移人口在城市发展状况。
（一）农业转移人口在城消费以生存型消费为主，恩格尔系数逐年上升
据2015年监测数据显示，农业转移流入人口家庭在本地平均月总支出为3523.48元，其中每月食品支出1527.18元，房租支出840.85元，分别占月总支出的43.3%和23.9%，两项合计支出占总支出的67.2%，可以看出房租支出和食品支出在农业转移人口消费中占据很大的比重，农业转移人口的消费依旧停留在对生活必需品的满足层次，而用于娱乐、发展等其他方面的消费支出比例不高。这种维系生存的消费方式不利于农业转移人口适应城市生活。进一步分析发现(如图1)，流入湖北省内农业转移人口的恩格尔系数呈现上升趋势，2012年农业转移人口的平均恩格尔系数为0.426，2013年上升为0.428，2014年又进一步上升到0.473，2015年这一数值达到0.496。
图1 湖北省农业转移人口恩格尔系数的变化趋势
（二）随城市规模越大，农业转移人口住房支出占总支出的比例越高
虽然农业转移人口在本地的家庭月收入呈上升趋势，但是幅度不大。2015年，农业转移人口在本地的家庭月总收入均值为6197.74元，相对于2014年的5734.84元增幅为8.1%，但月支出总额较2014年上升了14.4%，农业转移人口消费支出增幅高于收入增幅。具体来看（如图2），住房支出占总支出的比例从高到低依次为特大城市（29.3%）、大城市（23.4%）、中等城市（19.8%）、小城市（18.0%），可以看出随着城市规模的增大，农业转移人口的住房支出占总支出的比例增大，这与不同规模城市的住房成本相挂钩。
图2 不同规模城市农业转移人口住房支出占总支出比例
（三）农业转移人口随年龄增长，就业领域由第二产业向第三产业转移明显
从流动人口就业产业分布来看，第三产业从业比重远超第一、第二产业，本次调查表明，81.4%的劳动年龄人口从事第三产业，从业比重较2014的80.1%略有上升。具体分年龄来看（如图3），与父辈多从事与建筑业等脏、苦、累、险行业不同，大量95后、85后农业转移人口涌入第三产业就业，但随着年龄的增长，就业领域由第二产业向第三产业转移的现象明显，30-39岁年龄组、40-49岁年龄组、50-59岁年龄组从事第三产业的比重逐步升高，而从事第二产业的比重降低。根据2015年监测数据，湖北省农业转移人口在流入地的就业身份以自营劳动力者为主，占总数的52.9%，其后依次为雇员（36.8%）、雇主（8.0%），其他（2.3%），且不同规模城市农业转移人口就业身份分布差异不大。
图3 不同年龄段农业转移人口产业就业分布
（四）农业转移人口工作时间较长，但平均工作时间逐年降低
不同规模城市的农业转移人口都存在工作超时严重的现象，数据分析显示，湖北省农业转移人口每周平均工作时间为57.12小时，76.4%的农业转移人口每周工作时间超过44小时（法定工作时间），29.9%的农业转移人口每周工作时间超过70小时，还有11.5%的农业转移人口每周工作时间超过84小时（平均每天工作12小时以上），过长的工作时间一方面容易造成农业转移人口的疲劳积累，影响其身心健康，另一方面，过长的工作时间会导致农业转移人口业余生活时间减少，业余生活质量下降，降低农民工在城生活满意度及其市民化意愿。而另一方面，农民工每周工作时间逐年降低（如图4）。
图4 2012-2015年农业转移人口平均每周工作时间
（五）农业转移人口在中小城市医疗保障水平较大城市高
一方面，流入农业转移人口在本地的医疗保险覆盖率普遍偏低。根据2015年监测数据，湖北省流入农业转移人口在户籍地的新农合覆盖率较高，达70.2%,而城乡居民合作医疗保险、城镇职工医疗保险、公费医疗的参保率分别为3.8%、10.9%、0.1%，可以看出户籍地的新农合政策依然是农业转移人口医疗卫生服务的主要保障；但另一方面，2014年，农业转移人口的新农合、城乡居民合作医疗保险、城镇职工医疗保险参保率分别为78.8%、0.8%、5.8%，比较来看，农业转移人口新农保参保率有所下降，而其在流入地的医疗保障水平有所提升。与此同时，95%的农业转移人口知晓居民健康档案政策，其中，73.2%的农业转移人口建立了社区居民健康档案，这为农业转移人口均等化的享有基本卫生服务创造了良好的前提条件。具体分城市规模来看，流入中小城市的农业转移人口健康档案未建档率要低于大城市（如图5）。而除了城镇职工医疗保险外，其他各类医疗保险的农业转移人口参保率都呈现出中小城市高于大城市的规律。由此可见，流入中小城市的农业转移人口医疗保障水平高于流入大城市的农业转移人口。
图5 不同规模城市农业转移人口健康档案未建档率
三、农业转移人口城市化过程中存在的问题
（一）农业转移人口城市基本公共服务享有率偏低，中小城市最为明显
动态监测数据显示，2015年湖北省特大城市、大城市、中等城市和小城市中流入农业转移人口新农村基本医疗保险享有率分别为66.1%、69.4%、72.4%、74.9%，随着城市规模的降低而升高，而农业转移人口享有的城市职工医疗保险参保率分别仅为11.7%、7.6%、6.9%、4.3%，随着城市规模的降低而降低的。农业转移人口享有的基本公共服务仍以农村为主，城市基本公共服务享有率偏低，中小城市最为明显。
图1 农业转移人口职工医疗保险参保情况
（二）农业转移人口用工方式上存在明显的“掐尖式”用工问题
所谓的“掐尖式”用工，即在劳动力用工方面偏向使用青壮劳动力，只提供劳动力个人生存的必要条件，不关注劳动力素质的提升和长期发展。根据2015年湖北省流动人口动态监测调查数据显示，劳动力市场用工方式总体上更加偏向于25~34岁的农业转移人口群体，这种在劳动力选用过程中偏向年轻劳动力的“掐尖式”用工方式，流动劳动力随时可以被年轻、精力旺盛的劳动力代替，农业转移人口存在巨大的工作压力，年龄较大的劳动力更易离开企业，这不利于农业转移人口的个人和家庭的发展。
（三）农业转移人口中的年轻劳动力和女性劳动力失业问题突出
根据2015年动态监测数据显示，总体而言，15~34岁年龄段农业转移人口失业率高于35~59岁农业转移人口，且适龄劳动力年龄越小，失业率越高，其中流入农业转移人口中的年轻劳动力失业率最突出，明显高于流出农业转移人口中的年轻劳动力失业率（见图3）；在农业转移人口中，男性劳动力失业率约为7.5%，而女性劳动力失业率超过26%，女性劳动力的失业率明显高于男性，且女性农业转移人口中，流入人口失业率比流出人口高出3.2%，女性流入农业转移人口失业率最突出，农业转移人口中年轻劳动力和女性劳动力的就业问题有待进一步改善。
图3 各年龄农业转移人口失业率分布
（四）中小城市农业转移人口家庭贫困问题更为突出
国际上通用尔格尔系数来测量个体或家庭的生活水平，根据动态监测数据测算可知，2015年湖北省有24%以上的流入农业转移人口家庭食品支出占总支出的比重超过59%，即有24%以上的流入人口家庭为贫困家庭，流入农业转移人口家庭的贫困问题较为突出；其中，特大城市、大城市、中等城市和小城市的贫困家庭比重分别为16.8%，24%、29.1%和28%，农业转移人口贫困家庭比重随着城市规模的扩大而总体下降（见图4），中小城市的农业转移人口家庭贫困问题更为突出。在农业转移人口市民化的背景下，中小城市在解决农业转移人口贫困问题上的任务更为艰巨。
图4 湖北省各规模城市农业转移人口贫困家庭分布状况
（五）农业转移人口子女的学龄期不在学问题突出，面临着贫困代际传递和社会阶层固化的双重风险
农业转移人口子女获得同等受教育机会是落实基本公共服务均等化的重要内容，也是农业转移人口在城市中实现向上流动的主要通道。但是目前湖北省内农业转移人口子女学龄期不在学问题严重。调查结果显示，湖北省农业转移人口随迁子女中，6-18岁的不在学率达到7%，其中6岁适龄随迁儿童的不在学率达到12.7%，但到2013年5月还未上小学。在6~12岁的随迁子女中，有15.2%在上幼儿园。无论是随迁子女还是留守子女，第一个孩子的不在学率均低于第二、第三个孩子，多子女的流动人口家庭面临两难选择：孩子都带在流入地入学，经济压力大；留在老家上学，监护督促不足，容易造成孩子失学。
四、促进农业转移人口有序市民化的政策建议
（一）加快中小城市发展的步伐，实现农业转移人口有序市民化。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中明确提出了要加快中小城市的发展。在我国过去的城市化实践过程中，大城市以及城市群的发展对农业转移人口的市民化起到了关键作用，大城市的发展固然重要，但是并不能因此而忽略了中小城市。鉴于湖北省武汉市“一城独大”的特殊省情，在新型城镇化过程中，要注重中小城市特别是周边城市的发展，以武汉、宜昌和襄阳三大城市圈为基础，形成长江、汉江和清江经济带，充分发挥中小城市资源相对富足、环境相对优良的优势和特点，以其特有的政策吸引外来人口，为农业转移人口提供大量稳定的就业机会，使他们能够“留得住”并且“活得好”，真正实现市民化转变。
（二）推进服务性政府建设，完善农业转移人口在城市中的社会保护体系。构建农业转移人口的社会保护体系应从政府、企业和家庭三个维度展开：其一城市政府应依法将农业转移人口纳入城镇职工医疗体系，允许灵活就业农业转移人口参加居住地城镇居民医疗保险，完善农村养老保险和医疗保险与城镇社保的转移续接问题。为了降低农业转移人口对同质性社会网络的依赖，政府还应积极构建就业信息平台，拓宽就业渠道，及时向农业转移人口发布就业信息和提供就业援助，通过提供免费方言培训、开展社区活动等形式加强农业转移人口与市民的互动。其二企业应强化社会责任意识，与农业转移人口签订正式的、长期的劳动合同，构建的稳定的雇佣关系，鼓励企业提供适合农业转移人口租赁的夫妻公寓。其三鼓励农业转移人口家庭化迁移，完善发展型家庭政策，重建农业转移人口家庭功能，为农业转移人口家庭特别是那些承担养老和育幼责任的家庭提供社会扶持或经济帮助。
（三）完善居住证制度，加强流动人口劳动权益保护，进一步改善就业环境。居住证制度要承担起人口登记管理和福利权益分配的双重功能，将管理与服务相结合。首先，要以“低门槛申领，阶梯式赋权”为原则，降低居住证的申领条件，细化相关规定，增加与居住证相匹配的服务功能，特别注重保障流动人口子女教育、医疗保险和养老保险等公共服务或福利的权利。考虑到居住证申领者多为迁移人口这一特点，有必要开发居住证兼容信息存储和信息修改两大功能。其次，优先解决涉及到流动人口的劳资纠纷、工作环境恶劣等劳动权益问题。建立健全维权机制，如日常巡视检查和举报投诉等制度，解除流动人口的后顾之忧。其三，针对目前湖北省高学历人才流出较多的情况,要加强其所学专业与劳动力市场的匹配性, 尽快转变就业观念,增强转岗就业能力, 国家应继续在各种新闻媒体出台和发布城市用工信息, 引导流动人口有序合理流动；加强职业培训, 促进高中以上教育向专业化、技能化、实用化发展；对学有所长者, 鼓励其创业。
（四）强化用人单位的社会责任意识，提高农业转移人口的就业稳定性。稳定的工作对于农业转移人口的城市融入起着至关重要的作用。作为用人单位，要设立专门的劳动保障监察部门，杜绝同工不同酬、拖欠和克扣工资、限制人身自由等侵犯农业转移人口合法权益的行为。此外，还应对新进职工进行集中培训，提高专业化和技能化水平。由于用人单位在传递信息、实施服务等方面扮演者十分重要的角色，它们还可以和政府联动，开展相应的基本公共服务，比如设立职工服务中心等。另外，农业转移人口流入城市之后，被迫与农村社会的各项资源与福利相割裂，因此企业需要提供基本的社会保障，如企业职工养老保险、企业职工医疗保险、失业保险和生育保险，这样农业转移人口的稳定就业问题和基本生活问题才能得到保障。
（五）以移动互联网络技术为基础，推动流动人口管理模式创新。基本公共服务的均等化以全面完善人口登记制度为前提，然而传统人口登记管理模式下，政府管理体制的缺陷加剧信息的失真性，各基层政府部门间的垄断割据导致信息的孤岛性。在移动互联时代，移动网络管理能够全面覆盖流动人口信息采集盲区，获取最为客观的数据，充分发挥信息规模效应，呈现一种新型流动人口管理态势。在此模式的设想下，首先建立“运营商—政府”合作机制，构建信息初步采集系统，灵活配置网络联结通道，实现通讯信息的双向流转，进而优化指令保证信息对接，强化多部门协作，最终打破各部门之间信息共享壁垒。虽然目前移动网络人口管理模式还面临“运营商—政府”合作机制不成熟和基站数据交换技术亟待革新等多方挑战。但总的来说，以移动网络为基础的信息化政务将会成为未来流动人口管理模式发展的新趋势。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）