如何通过对现阶段户籍制度进行改革，实现由总量控制为主向总量调控与结构优化并重转变，在改革现行户籍制度的同时，做到优化发展环境，提高对外来流动人口的管理的质量和效率，进而实现人口与经济、社会的协调发展，是我们必须认真思考的问题。
一、湖北省流动人口管理的现状与难题
据省计生委统计,2010年我省流动人口830.01万人，占常住人口的14.5%;其中，跨省流动564.36万人，占流动人口总量的68.03%。2011年我省流动人口接近1200万人，其中流入人口首次突破400万。另据2012年湖北省流动人口动态数据显示，我省流入的流动人口主要有以下特征：男性占51.7%，女性占48.3%；持有《流动人口婚育证明》的占66.5%，没有的占32.4%，其他的占1.1%；就避孕节育报告情况来看，没有向户籍地报告的占24.9%，已经报告的占53.3%，其他情况占25.8%；流入时间上，2000年及以前就流入的占6.9%，2001至2010年的占60.4%，2011年和2012年流入的占31.6%；打算在本地长期居住的只占65.3%。当前，我省流动人口管理遇到了一些困难：
一是完善信息网络协作，破解流动人口动态管理难。
常住人口登记信息系统尚未实现全国联网，不利于办理暂住人口登记办证、核实申报人真实身份以及实行双向管理、追踪管理。有的地方尚未建立流动人口、出租房屋计算机管理系统，有的虽已建成系统但不能及时录入暂住人口信息和上网比对，且暂住人口信息管理系统不能延伸到基层管理站点，不适应当前流动人口治安管理工作形势和要求。
二是推动人口有序迁移、合理分布，引导人口流向困难。
就全省的流动人口分布来看，武汉市的流动人口在全省占据了很大的比例。流动人口过度集中于中心市区，一方面会造成城市资源跟不上人口的需要，另一方面也会造成城市交通拥挤、社会治安混乱等负面状况,合理引导流动人口是推动区域平衡发展、改善人口管理的必要措施。
三是大力推进基本公共服务均等化，提高流动人口享受公共服务水平困难。
基本公共服务包括保障基本民生需求的教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域的服务，当前我省流动人口数量庞大、流动性强、均等化服务政策不完善，这些不良状况很大程度影响了流动人口享受基本公共服务政策的优惠。
四是畅通诉求表达渠道，维护好流动人口合法权益困难。
我省流动人口整体教育水平偏低，据2012年湖北省监测数据显示，教育程度上，普遍偏低，初中及以下的占73.3%，高中或中专程度的占21.1%，大专及以上的占5.6%；此外，自我法律保护意识也较为薄弱。当合法权益遭受损害时，往往不能有意识地通过法律等有效措施来维护自己的合法权益。如何提高流动人口的法律意识，如何为这一群体提高法律服务水平使得他们的利益得到诉求，也是管理过程中的一大难题。
二、现行户籍制度在流动人口管理工作中的弊端
现行的户籍制度在实际流动人口管理中表现出的弊端主要有以下几点：
第一，以常住人口为管理对象的户籍制度，无力管理大量的外来人口。
常住人口是一个较为稳定的人口群体，户籍管理的重点一直放在他们身上，无论是管理体制还是工作方法，长期以来形成了一套稳定的系统。暂住人口则是一个很强的人口群体，因此在管理体制上很不适应。其一，暂住人口分布面广，基本情况难以掌握，其活动规律又不同于常住人口，如果照搬现成的常住人口管理办法很难行得通；其二，缺乏必需的管理人员、管理措施和管理网络。过去户籍部门依靠居民主动前来申报，而现在的房东和客房是经济关系，大多不肯申报，户籍部门难以一一查询。其三，在指导思想上没有把管理暂住人口的工作摆到与常住人口同等重要的位置上。因此，混杂在外人员中的不法分子趁着搞活经济、人口大流动的当口，流窜各地作案。当前，很多地方仍未实行以居住地登记户口的制度，造成大量人走户口不迁等问题。随着经济的快速发展，人口流动特别是农村剩余劳动力跨地区的流动大量增加。这些人常年在外，在当地只能纳入流动人口管理，户口仍在原来的农村，形成了事实上的人户分离。
第二，现有户籍制度，不利于流动人口计划生育工作的多部门协作。
流动育龄人口的超生现象和主管部门对流动人口计划生育管理工作的难度加大。在管理工作方面，国家规定流动人口的计划生育管理工作由户籍地和现居地共同管理，以现居住地为主，但由于现居住地必须依赖户籍地相关部门提供流动人口的家庭及人口基本信息，这势必会加大两地计划生育和相关部门的工作量和工作难度。
第三，流动人口的人户信息不一致，基本信息不准确。
很大一部分流动人口长期在外工作生活，而其户籍信息及其人口基本信息资料则在原户籍，造成人户信息的地理分离。同时这种分离必然对人口流动过程中产生的其他社会信息如职业、居住等产生负面影响，难以在户籍信息中得到及时更新，造成人口信息不准确。
第四，户籍制度改革政策不统一，跨省迁移对接困难。
近年来，各地相继出台了户籍制度改革措施，但各省市的改革政策都有所不同，给全国人口统计跨省市迁移落实等带来麻烦。如有的地方取消了户口性质，公民迁移到其他地方后户口性质如何确定，户改政策出台后，相关的配套措施没有及时跟上，有的地方追求城市化，实施城市“人口膨胀”计划，而相关的就业、低保、退伍安置、计划生育等措施没有跟上，影响和制约了人口的有序流动。
三、加快推动我省户籍制度改革的步伐
为了适应新的发展形势，就迫切需要我们从改革、发展、稳定的大局出发，牢固树立“以人为本”的指导思想，用科学发展观统领人口管理工作，加快户籍制度改革，实行开放式的城市管理体制。
第一、建立全省统一的人口管理信息系统平台。
打破各部门之间存在的人口信息障碍，整合公安居住证信息、户籍人口信息，出租屋综管办的流动人口信息，以及计生、社保、就业、住房、教育、诚信等人口信息，建立一个实有人口信息库，将全省实有人口纳入统一管理平台，提高流动人口智能化管理和服务水平。此外，还可以依托全国建立城乡统一的社会保障制度，进一步丰富和完善身份证管理内容，探索实施身份证与社会保障“一证通”制度。即个人身份证号码同时具备个人社会救济和养老、医疗、失业、生育等个人社会保障号码的作用，具有多种功能和较大容量，如身份证号码输机后，课建立各种信息库，并可随时根据管理需要变更、查询。
第二，打破“人户一致”的静态管理模式，向动态化转轨。
长期以来，户籍管理强调“人户一致”的原则。大量事实证明，在我国还不具备开放城市户口的现阶段内，必然出现程度不同的人户分离现象。它对吸收农村多余的劳动力，活跃市场经济，发展商品生产起着积极作用。如果一味坚持人不离户，户口跟人走的做法，势必与搞活经济、发展社会生产力的方向背道而驰。因而，承认人户分离的合理因素，跳出静态管理框框，转向动态化管理，是户籍制度适应社会主义商品经济新秩序的必由之路。
第三，增辟“社保+居住”新型入户渠道。
应该以稳定就业和实际居住为前提，对于不超过一定年龄、在湖北参加社保且居住达到一定年限，或在湖北拥有房产、且在湖北参加社保达到一定年限的外来流动人口，准予以个人身份在公安部门申请办理入户手续。这样就相当于新辟入户渠道，简化入户程序，将为外来流动人口提供更有利入户条件和机会,为实施阶梯式落户政策奠定基础。此外，复旦大学教授陆铭提出,以“土地换户籍”的办法来改善流动人口管理问题，即允许农村宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并借助集体议价或专业的金融平台，以合理的价格换取当地城镇户籍、社会保障、公共服务。
第四，统一户籍制度改革政策，成立独立的流动人口管理部门。
建立全省统一的户籍改革政策，避免各地政策的不同给全国人口统计跨省市迁移落实带来的麻烦，确保就业、低保、退伍安置、计划生育等政策与户改政策的协调配套，引导流动人口跨区域有序流动，维护好流动人口的合法权益。另一方面，流动人口涉及到计生、教育、社保等各个方面，各个部门之间协调沟通成本较高，在原部门中抽调相关工作人员成立新的独立的流动人口管理部门，可以使原有部门间的沟通障碍内部化，有效的节省管理成本，提高管理效率。
（来自：中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组）