0-3岁婴幼儿托育服务是顺应人口政策变化、缓解女性家庭与工作压力、提升生育意愿、科学开发婴幼儿早期智力与潜能的关键举措。十九大报告强调，要坚持在发展中保障和改善民生，在“幼有所育”上不断取得新进展。在2021年《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》中，将托育服务作为三孩政策配套措施的重要组成部分，明确要建立健全支持政策和标准规范体系，大力发展多种形式的普惠服务。国务院总理李克强在2022年政府工作报告中指出，要“多渠道发展普惠托育服务，减轻家庭生育、养育、教育负担。”
为深入贯彻落实中央关于0-3岁婴幼儿照护服务系列决策部署，推进普惠、规范、公平的托育服务体系建设，湖北省出台《省人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》、《湖北省卫生健康委关于开展促进3岁以下婴幼儿照护服务发展示范试点工作的通知》等系列文件，提出了我省的发展目标、要求与规划。在各地政府的大力支持下，我省0-3岁托育服务在2019年后发展迅速，但仍存在供需失衡、服务质量缺乏保障等问题，尤其在新冠疫情之后，托育机构的生存与发展面临着严重困境。为深入了解湖北省托育服务供给发展现状与主要问题，受湖北省卫生健康委的委托，中南财经政法大学人口与健康研究中心课题组对我省2167家托育机构的普查数据进行深入分析。旨在廓清我省0-3岁托育服务发展的现状与特征，分析托育服务发展中面临的主要问题，提出培育和发展婴幼儿照护服务的建议，为省政府决策提供参考，推进我省3岁以下婴幼儿照护服务的健康发展。
一、湖北省托育服务发展现状与特征
（一）湖北省现有托育机构数量为2167家，每百婴儿托位数6.53个
湖北省现有托育机构数量为2167家。从托育机构类型看，幼儿园-托育班最多，占63.31%，主要分布在社区内（27.92%）或商业场地（40.96%），其次为早教机构（13.43%）和独立托儿所（12.87%）。从托位数看，湖北省每百婴儿设计托位数6.53个，每千人设计托位数1.84个，与全国平均水平（1.80个）几乎持平。其中幼儿园-托育班提供的托位数最多（52732个），在全省总托位数中占比55.96%，家庭托育点提供的托位数最少（1313个），在全省总托位数中占比1.40%。农村地区的托育服务也取得一定发展，共有333家机构位于农村地区，占比为15.37%。
（二）湖北省托育服务发展在空间分布上呈“山脊状”分布，江汉平原发展较好，东西山区相对滞后
湖北省托育服务发展最好的是武汉市、荆门市和随州市，托育服务发展较差的地区主要分布在武汉周边和东西部的山区。在武汉城市圈，呈现明显的以武汉为中心的“中心-外围”结构，除武汉市托育服务发展较好以外，周边地区的托育服务发展都处于较低水平，说明武汉市对托育资源聚集的能力较强，抑制了周边地区的托育产业发展。但这种集聚作用到孝感市、仙桃市之后逐渐弱化并消失，并在江汉平原形成托育服务发展的新高地。从地形地貌看，湖北省西北、西南、东南分别环绕秦巴山区、武陵山区和幕阜山区，限于当地发展条件，东西山区的托育服务发展相对较差，明显滞后于中部平原地区。
图1 湖北省托育服务发展空间分布特征
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理绘制。
（三）“民办公助”机构占比超过90%，成为托育机构发展的主要模式
“民办公助”是指以企业或社会组织为主体进行机构的投资建设，国家和地方政府部门按政策给予一定的政策支持的模式。在湖北省现有的2018家机构中，以该模式建设的机构为1888家，占比93.56%。宜昌、十堰支持力度最大，95%以上的托育机构属于“民办公助”的发展模式。在2019年后新增的489家民办机构中，478家受到政策支持，占比97.75%。这既说明在政策支持鼓励作用下，托育机构市场化取得了一定进步，民办机构占比提升，也说明当前民办托育机构的发展仍需要政府的支持和补充。
（四）2019年是重要转折点，托育机构在国家政策引导下快速增长
在《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》出台后，湖北省托育机构进入快速增长期。在2016年前，湖北省共有托育机构1028家，在随后的2016-2018年，增加机构458家。而2019年后，即使在疫情的限制下，全省托育机构也新增了532家，增速为32.52%。从机构类型看，专业托育机构增速大于幼儿园-托育班形式。在经营5年以上的机构中，89.49%是在幼儿园中开设的托育班。而在2019年以来的新增机构中，专业托育机构已占48.13%。在经济越发达的地方，新增机构以专业托育机构为主，宜昌新增机构中，专业托育机构占80%。而在经济相对落后的地区，幼儿园-托育班是主要的发展形式。
图2 近年来托育服务机构发展的时间轴
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理。
（五）经济发展水平越高的地区，托育服务发展情况越好
经济越发达的地区人口与生产要素较为集中，托育服务产业的培育与发展能力明显强于经济较为滞后的区域。根据县域层面的分析结果，高经济发展水平的县（市、区）托育服务发展明显好于中低经济发展水平区域。一是每百婴儿托位数量更多。高经济发展水平的县（市、区）每百婴儿托位数为10.209个，而低经济发展水平的县（市、区）仅为6.047个。二是托育机构数量更多。高发展水平的县（市、区）平均有23.486家机构，比低发展水平县（市、区）多4.122家。三是每百婴儿保育人员数更多。高经济发展水平县域每百婴儿保育人员数量平均有2.185人，低发展水平县域仅有1.623人。
图3 地区经济发展水平与托育服务发展情况
注：经济发展水平按人均地区生产总值等量划分为低水平、中水平与高水平三类区域。
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理绘制。
（六）中心城区平均每百婴儿托位数是其他县域的两倍以上
一市的中心城区往往是市域的政治、经济、文化中心，其发展基础和资源条件大幅优于其他县域。各市中心城区的托育服务发展明显领先于其他县域。首先，从每百婴儿托位数看，中心城区平均有13.117个托位，比其他县域（6.431）的两倍还多。其次，湖北省中心城区共有0-3岁婴儿24.727万，占全省0-3岁婴幼儿总数的15.284%，但共有558家托育机构分布在中心城区，超过全省的四分之一。可见，现有托育机构较多的集中于中心城区，相对落后的县域托育服务发展相对滞后。
图4 中心城区与非中心城区的每百婴儿托位数
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理绘制。
（七）托育服务是家庭功能的补充，家庭规模越小的地方托育服务发展更好
家庭规模的小型化、核心化发展不断抬升着婴幼儿养育压力，在平均家庭规模越小的地区，托育需求越旺盛，托育服务发展情况越好。从县（市、区）层面的统计分析看，家庭规模 越小的地区，托育服务供给越多。首先，小规模家庭县（市、区）每百婴儿托位数（10.94）高于较小家庭规模县（市、区），较大家庭规模的县（市、区）每百婴儿托位数不足家庭规模较小县（市、区）的1/2。其次，小规模家庭县（市、区）每百婴儿机构数为0.199，高于较小规模0.135和较大规模家庭县（市、区）0.117。最后，持有育婴师证占保育服务人员的比重按家庭规模的逐渐增加而逐渐降低，0.017、0.009、0.008）。
图5 家庭规模与托育服务发展情况
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理。
（八）政策支持可以显著促进托育服务的发展，税收优惠政策作用最明显
我省为促进托育服务发展实施了包括保障用地、租金减免、托位建设、运营补贴等一系列相关政策，其中武汉、宜昌、襄阳、咸宁四市实施的政策相对较多而仙桃市和天门市仅实施了托位建设补贴政策。从政策支持力度来看，享受政策越多的县（市、区）要比享受政策较少的县（市、区）托育服务发展的更好。享受政策较多的县（市、区）平均每百婴儿托位数为10.16个，而享受政策较少的县（市、区）平均每百婴儿托位数为5.04个，不足其1/2。从享受政策内容来看，税费减免的优惠政策在县（市、区）的覆盖范围最广（35%），且享受税收减免优惠的县（市、区）每百婴儿托位数比未享受政策此政策的县（市、区）高2倍多。
图6 湖北省普惠性托育优惠政策覆盖情况
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理。
（九）湖北省现有普惠性托育机构501家，幼儿园办的托育班占3/4
在大力发展普惠性托育服务的背景下，我省普惠性托育机构有501家，占总数量的23.12%。从区域分布看，普惠性托育机构主要分布在大中型城市的市辖区，如武汉市的武昌区、襄阳市的襄州区等。从机构类别看，普惠性托育机构大多是幼儿园将招生范围向下延伸到2-3岁的托育班，共计378家，占普惠性机构总数的75.45%。从规范发展看，普惠性托育机构的发展普遍优于非普惠性托育机构。普惠托育机构购买机构责任险的占比为75.65%，而非普惠性机构占比仅为34.98%，不足普惠性机构的1/2；普惠托育机构在卫健部门备案的比例为36.73%而非普惠托育机构仅为11.86%。
图7 湖北省各县域每百婴儿普惠托位数
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理绘制。
二、 湖北省托育服务发展面临的困境
（一）托育机构空置率高，托育服务需要有序发展
1. 湖北省近一半机构空置率在50%以上
在未达到每千人6个托位的规划目标背景下，湖北省托育机构出现大量空置的情况，高空置率机构占比高达43.9%。其中，鄂州、宜昌高空置率机构最多，占当地机构总数的65%以上。在早教机构、独立托儿所、家庭托育点等专业托育机构中，空置情况更为严重，有52.15%的专业托育机构空置率在50%以上。与之相比，幼儿园向下延伸的托育班空置率较低，仅有39.69%的机构空置率在50%以上。采用单一托育和早教托育相结合的托育机构空置率明显高于“医保育”结合托育机构，仅有32.47%的“医保育”结合托育机构空置率高于50%。可见，人们对婴幼儿的健康、保健最为重视。在托育费用较高的地区，高空置率机构占比为54.68%，而在费用较低的地区为41.48%，说明高昂的托育费用仍是抑制家庭送托意愿的重要原因。
表1 不同类型的高空置率机构占比
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理。
2. 现行托育服务仅覆盖2-3岁婴幼儿，77.70%的机构存在“招生难”问题
现行托育服务主要针对2-3岁的婴幼儿，具有受众面窄、基数小、服务周期短等特征。近年来托育机构的扩张快速加剧了市场竞争，“招生难”成为托育机构普遍面临的生存性问题。在湖北省2018家正在运营的机构中，1568家机构认为“生源不稳定，招生难”是最主要的经营困境。根据团队在多家机构的调研，多位负责人反映：“托育服务不像幼儿园是刚需，时间很短、基数也很小，孩子年龄到了就去上幼儿园了，大多数只托育3-6个月”。“越来越多的幼儿园向下延伸开设托班，对我们冲击很大，尤其是公办幼儿园，在居民信任和价格上，我们都没有优势”。
3. 生育率的持续下行与托育机构的不断扩张可能将导致供需不平衡进一步加剧
未来一段时期，随着人们生育意愿和育龄妇女规模的双重下降，湖北省生育水平面临持续下行压力。通过人口预测发现，2020年我省出生婴儿总数为46.1万，这一数据在2030年将降至37.7万，降幅达18.21%。但湖北省托育服务发展仍处于快速增长期，2019年以来，托育机构在两年内增长32.52%，并还有大批托育机构正在筹建。尽管托育机构增加可能能够派生新的托育需求，但按目前的发展趋势，托育需求增速明显低于托位数增速，未来托育服务可能出现供过于求的结构性矛盾，不仅加剧企业经营压力，还造成巨大的资源浪费。以研究团队对武汉市托育需求调研测算为例，武汉市托位需求数为每千人3.42个，低于国家每千人6个的标准。
（二）新冠疫情对托育服务发展产生了较大冲击
2020年初新冠疫情暴发，使托育行业在发展势头最猛的时候被迫按下了暂停键，至今也未能完全恢复。对托育机构而言，新冠疫情的冲击主要体现在两个方面：一是疫情防控期间被迫停业造成的运营压力。即使在停业期间，托育机构的租赁、物业、薪资等支出无法避免。且很多托育的孩子在停业期间成长到3岁以上，可以送入幼儿园，机构面临着这部分家庭的退费压力。二是社会信任程度降低，送托需求进一步减少。在疫情冲击下，不少家长对把孩子放到托育机构更“不放心”，担心孩子面临感染风险。根据团队在多家机构的调研，多位负责人表示：“疫情对我们（托育机构）的冲击很大，停业期间我们同样要付租金、发工资，有一些孩子停业期间到3岁上幼儿园了，我们也需要退费。”“我们停业了，很多家长就把孩子放回老家农村带了，因为他们要上班呀，等疫情缓和我们重新开业，小的孩子可能还会回我们这儿来，但大一些的很多干脆就直接等上幼儿园了。”从2019-2020年托育机构经营数据看，托育机构月均收入从2019年的5.04万元下降到4.65万元。而在疫情相对缓和的2021年，托育月均收入出现回升，重新回到5万元以上。
图8 疫情对托育机构月收入的冲击
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理绘制。
（三）在山区、偏远县区政府的强力推动下，托育机构盲目扩张严重
自2019年国务院办公厅下发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》之后，我省东部山区和偏远县区加强托育服务建设，支持力度很大。例如，咸宁市每百婴儿设计托位数为7.9个，高出全省平均水平20.98%，但该市机构空置率高达59.65%，全省排名第二。另外，咸宁市还存在托育服务队伍不规范、场所及硬件设备配备不完善等问题。在2019年之后新增的托育机构中，平均每家机构仅有1.11名员工持有育婴师证，购置户外活动设备的机构占比仅为15.56%。这说明在政府的大力推动下，部分地区出现托位数提升较快，但整体服务质量改善较慢等现象，这可能是由于部分机构为获取高昂托位补贴而不计质量的扩张托位规模。东部山区和偏远县区的托育服务发展仍处于起步阶段，但在庞大的行政压力下，盲目投入资金、人员和基础设施，由于受到公共资源和经济发展的制约，难以快速做到专业化人员队伍建设和规范化托育服务发展。
（四）仅有18.3%的机构提供非全日托，托育服务多样化发展相对滞后
湖北省当前托育服务类型以全日托为主，缺乏半日托、计时托与临时托等多样化的服务模式。全省有1714家机构只提供全日托服务，占比79.1%。仅有366家机构至少提供一种非全日托服务，占比18.3%。武汉市托育服务多样化发展较好，但其他城市与武汉市差距明显。以半日托为例，武汉市共有112家机构提供半日托，占市内机构总数的25.9%，占全省提供半日托机构总数的31%。而鄂州、仙桃、天门等市的多样化发展情况较差，市内提供半日托服务的机构占比不到5%。受代际支持、父母职业与工作性质等因素的影响，不同家庭对托育服务形式的需求趋于多元化。以全日托为主的服务模式缺乏灵活性，难以满足不同家庭的托育需求，这也是影响居民送托意愿的重要因素。
（五）46.48%的机构无照经营，托育经营规范需严加整顿
湖北省托育服务市场监管不严，规范性较差。在民办或民办公助的1916家机构中，有851家机构未按规办理营业执照，占比为44.42%。其中，有482家已无证经营5年以上，676家经营时间超过3年。大部分无证经营5年以上的机构是民办幼儿园开设的托育班，占比88.54%。在卫健部门进行医疗备案的机构比重更低，在2018家运营机构中，仅有388家按规进行备案，占比19.23%。托育机构成立之初，相关部门缺乏规范性条例，机构负责人法律意识欠缺。而今，随着托育服务的不断发展与完善，托育向高质量、合规化、合法化发展，如若不加以重视，托育市场将难以持续发展。
（六）专业从业人员比重低，部分地区育婴人才流失严重
1. 持育婴师证的保育人员比重仅9.98%，从业人员专业化程度有待提升
保育人员专业化是每个托育机构实现托育服务供给的“最后一公里”。2021年我省所有从事托育服务的保育人员中仅有9.98%的人员持有育婴师资格证，而早在2018年上海市的托育机构持育婴师证的保育人员占比达到35% ，远高于湖北省当前平均水平。从区域分布来看，荆州市持育婴师证的从业人员共计265人，占保育人员的16.62%，位居全省第一。其次为武汉、宜昌和黄冈三市，其持育婴师证人员占比分别为15.08%、14.93%和14.17%，高于全省平均水平5.10、4.94和4.19个百分点。而黄石和恩施市保育人员专业化情况相对较差，持有育婴师资格证的从业人员仅有47和66人，占比低至4.47%和3.84%。此外，在经营规范性上，按规办理营业执照和在卫健部门备案的托育机构占比也较小，分别为54.%和18.83%。
图9 持育婴师证的保育人员比重
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理绘制。
2. 49.65%的托育机构师资配备不合规
根据湖北省《婴幼儿日间照料托育机构服务规范》规定0-6个月的保教人员与婴幼儿的师生比最低为1：1、6-12个月为1：3、12-24个月为1：5、24-36个月为1：7，但目前全省不达标的托育机构接近半数。截至2021年7月，全省2167家托育机构中1067家托育机构的保教人员与婴幼儿的师生比不合规范，占比高达49.24%。0-3岁孩童的照料尤其特殊性，其缺乏基本的识别能力、对抗能力和表达能力等，需要更为细致地观察和引导，基本人员配备的不合规将不利于托育机构的长远发展。
3. 大量育婴人才进行“梯度转移”，尤其是武汉城市圈外围城市向武汉的转移
我省持证的专业育婴人才总量少、稀缺性高，由于不同经济发展水平地区工资存在明显差异，大量育婴人才从武汉城市圈外围城市向武汉的转移，呈现一种“梯度转移”特征。全省1292家托育机构将招工难、留不住高水平专业人员作为制约托育机构发展的重要因素，其中，武汉城市圈外围城市占比43.65%。以咸宁市为例，78.76%的机构认为育婴人才招工难制约了托育发展。根据研究团队在咸宁市的调研，多家机构负责人表示：“我们这儿很难招到有育婴师证的年轻人，有育婴师证的都到武汉去找工作去了，基本不会在当地机构工作，而外地有证的就更不会到我们这儿来了。”
（七）政策补贴具有短视性，缺乏长效运转机制
国家发展改革委印发的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）的通知》中有关托位建设政策，给予普惠性托育机构一个托位1万元的一次性补贴。优惠性补贴意味着最高限价的制约，以武汉市为例，普惠托育机构定价不得超过2800元/月/生。然而因托育服务行业所服务群体的特殊性，其对环境的要求、人员的配备相对更加严格，从而造就了其高昂的成本。根据团队实地调研发现，武汉东湖开发区一个托位平均每月的房租和人工成本在4262元左右，这间接说明普惠性托育机构面临着每个托位每月亏损1000-1500元。普惠性托育机构在一个托位1万元的一次性补贴外，没有任何长期有效的政策补贴。一家40个托位的普惠托育机构，40万的一次性补贴仅能维持托育机构1年左右的收支平衡，之后普惠性托育机构将长期处于亏损状态，加之民水民电、建筑用地补贴等政策难以落实。成本难收回，经营困难的普惠性托育机构十分常见，导致现行的政策补贴具有短视性，缺乏长效运转机制。
武汉市普惠托育机构营利情况
数据来源：根据湖北省托育机构普查数据整理。
（八）机构经营管理经验不足，难以实现健康有序地发展
目前，我省大多数托育机构因缺乏良好的管理经验，在行业中步履维艰。根据研究团队在武汉市的调研，大多数机构负责人表示：“我们这里工资水平同比其他机构挺高，但由于生源流动性太强，保育老师也不停地流动，加之高昂的租金、水电，每个月都入不敷出，更不用谈收回投资了。”也有少数机构负责人表示：“我们的工资水平不是很高，在生源不停流动的情况下，近一年我们机构没有人员流动，工资不是决定员工去留的唯一标准，在这里我们的员工能获得幸福感，同样可以留得住人。”成功的管理经验是团队的核心，是企业处于劣势仍能逆势翻盘的关键。但成功的管理经验往往难以被复制，托育服务作为近几年新兴的行业，其良好的管理经验还需要不断摸索。
三、 湖北省托育服务发展的对策建议
（一）加强顶层设计，建立多部门协同的托育服务治理体系
1. 建立“1+X”的托育服务管理机制，完善多部门协同治理体系
为提升托育服务治理工作的运行效率，应该建立“1（卫健部门）+X（其他相关部门）”的托育服务管理机制，形成政府领导、牵头部门协调、各部门分工合作的联动格局。托育服务治理体系建设涉及卫健、发改、教育、公安、民政、财政、住建、市场监管等多个政府部门，这些部门纪要各司其职，又要做到信息共享、工作流程整合、合理治理。具体内容应该包括：定期协商机制（如横向部门间的联席会议制度或协调小组，纵向的市-区-街道三级联动机制）；信息共享机制（如建立托育机构信息管理平台；送托婴幼儿信息登记平台等）；定期督查机制（如“看+走访+电话”的日常监督机制，定期查看监控，电话收集家长反馈等）。
2. 完善健全托育行业相关标准，推动托育机构规范化建设
第一，各级政府应明确托育机构准入门槛，消除监管盲点，对无证照经营或打着早教牌子，违规从事托育行业的机构给予引导整改，对逾期不整改的机构坚决取缔，逐渐建立规范的行业标准体系。第二，加强对托育行业的动态监管，对托育机构的开办资质进行年审，年审不合格者按年审结果进行整改、处罚或吊销登记注册资格；第三，集中开展托育机构卫生监督指导，对场地、硬件设施、人员资质、设备安全等进行摸底排查。积极引导符合条件的托育机构完成备案，并要求不合规机构限期整改，逐步推动托育机构规范化建设、管理。
（二）健全优惠政策实施规范，促进普惠性托育机构发展
1. 通过租金减免、补贴等各种优惠性政策，降低托育机构运营压力
第一，为普惠性托育服务提供免费公租房、租金减免和租金补贴等优惠政策，以缓解当前托育机构面临的高昂租金压力。第二，对托育服务行业统一执行民用电、民用水、民用气等居民生活类价格，并通过采取物业费减免、运营补贴、职业培训补贴和生均补贴等优惠政策鼓励普惠性托育机构在初创期健康有序地发展。第三，充分发挥担保增信机构作用，为托育机构提供增信支持并进一步协调方金融机构，对资金流动困难的托育机构提供免息贷款、贴息贷款等信贷支持，降低企业融资成本，减少信用风险和流动性风险。
2. 采取保险、补贴等方式缓解新冠疫情的冲击，实现托育机构长期可持续发展
第一，开发保险产品以提高防范风险的能力。鼓励保险机构开发托育服务机构责任保险、意外伤害保险、突发事故停课险等产品，以保障托育机构防范风险的能力，并适当减免相关保险手续费、评估费、承诺费、资金管理费，提供办保便利等。第二，通过多种方式缓解新冠疫情所造成的停业损失。如为托育机构提供稳岗补贴、支持延期缴税，阶段性减免托育服务从业者的社保、延期缴纳五险一金等。第三，线上线下拓展疫情期间的授课方式。鼓励疫情停课期间托育机构借助线上信息化工具的支持，远程协助家长安全科学的照护，疫情结束后加大宣传力度，提高婴幼儿家庭送托意识。
（三）探索优化托育机构运营模式，积极筹建托育服务指导中心
1. 积极筹建托育服务指导中心，为托育机构建设提供技术指导和专业咨询
积极筹建托育服务指导中心，主要负责区域内托育机构预约登记、申办咨询、备案等工作，组织协调对区域内托育机构的事中事后监管和对区域内婴幼儿家庭科学育儿指导工作；为区域内托育机构提供技术指导和专业咨询并对其开展定期与不定期的评估检查。承担政府与社会公众在托育服务领域的沟通交流，了解家庭的多元化托育需求与期望、将文化和传统观念因素融入托育服务等方式，创新托育服务运作机制，因地制宜地构建符合我省地方特色的小型化、规范化、普惠化的创新运营模式。
2. 新建住宅区须配套规划托育机构，提高托育服务便利性
第一，重视社区托育服务规划。对新建住宅区政府按标准和规范规划托育服务机构，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；对老城区和已建成居住区无托育服务机构的，要限期通过购置、置换、租赁等方式建设。第二，鼓励托育服务进入社区。对新建托育服务设施项目符合《划拨用地目录》的，采用划拨方式供地，降低托育服务地用成本，激励托育机构提供服务、时间、经济三方组合发力的便利化服务。第三，加大对农村地区婴幼儿照护服务的支持。适度向农村地区、贫困地区给予政策和扶助资金倾斜，完善农村地区婴幼儿照护服务功能。
（四）推动托育服务提质扩面，激发内生性托育需求
1. 普及多样化托育服务，满足家庭差异化需求
出台政策按机构提供半日托、临时托、计时托多样化服务占比给予补贴或以奖代补。政府可与企业联合，在企业内部将计时托、临时托、半日托券作为女性员工可选择的福利进行发放，扩大多种服务类型的需求。服务设计将计时托、临时托、半日托、全日托作为组合项目经营，作为新入托婴幼儿的适应期训练。将开展更加灵活的个性化服务模式的机构作为示范，鼓励托育机构建立家庭互助式照护服务、寄宿制、上门照护、延时服务、节假日托服务，满足群众差异化服务需求，形成多样化服务新业态。同时，对半日托、临时托和计时托的普惠收费标准作出明确规定，防止多样化服务成为托育机构规避普惠性价格的工具。
2. 积极探索2岁以下早龄托育，鼓励分年龄专业细致化服务
补充法律法规，要求根据婴幼儿发展阶段提高个性化服务。针对6-11各月、12个月、18个月、24个月不同年龄差异及特征，为入托婴儿分别提供差异化的生活料理、习惯养成、安全保障等服务，保障入托婴幼儿健康成长。并根据婴幼儿发展阶段，提供个性化的课程，帮助婴幼儿早期的心智及身体发育锻炼。单独推出针对6个月-2岁托育保障的责任险，以保障此阶段婴幼儿的特殊个性化问题。鼓励托育机构服务的专业性服务，逐步发展成托育一体化机构主要提供2-3岁婴幼儿的托育服务，全职托育机构主要提供6个月到2岁的托育服务，形成家庭-托育机构-幼儿园的有序衔接。
（五）创新婴幼儿照护人才培养体系，强化托育服务队伍能力建设
1. 师范类和职业技术学院开设相关专业培养专业人才
整合多方资源，推动高校婴幼儿护理专业不断发展。第一，将婴幼儿照护服务人才作为急需紧缺人才纳入培养目录，支持有条件的师范类院校和中高职院校开设与婴幼儿照护相关的育婴、保育、保健及托幼管理等专业，通过中高贯通、中本贯通、高本贯通等方式，培养相关专业人才。第二，加强托育相关专业建设，逐步建立和完善专业教学标准，推动婴幼儿照护课程与教材建设，积极开展实习实训，不断提高人才培养质量。第三，政府可以通过给予选择该专业学生一定的学费减免与生活补贴，在专业培育初期吸引生源，不断扩大招生规模。
2. 健全婴幼儿照护职业资格准入制度，落实托育从业人员持证上岗制度
不断加强托育人员从业规范，提升托育人才队伍的专业素质。第一，尽快明确托育服务专业人才与幼儿教师、保育员、保姆等社会上其他育儿相关角色的异同，明确专业育婴师国家职业技能等级认定标准，使队伍建设有标准可依。第二，严格落实托育机构从业人员持证上岗制度，切实推进队伍管理工作有序规范，提升婴幼儿托育服务人员队伍的专业素质。第三，推进实行职业资格证书定期登记制度，建议有效期为5年，有效期满前，应按有关规定办理再次登记。第四，通过“校企合作”等方式在师范类院校和职业技术院校定期开展托育机构服务人员岗前培训、创业培训和岗位技能提升培训，切实推进托育队伍综合素质的提升。
（六）强化家庭托育指导和服务，推动社会育儿观念上的转变
1. 综合利用集中宣传、媒体宣传等多种形式，提高家庭托育政策知晓率
政府应作为托育机构与家庭间沟通宣传的桥梁，选派专业人才通过集中宣传、媒体宣传等形式落实社区公众托育政策宣传工作。如开展政策标准规范宣讲促进活动，向家庭普及国家、省、市关于促进婴幼儿照护服务的政府政策和标准规范等内容，引导家长重视孩子早期的教育方式，提高家庭托育政策知晓率，增强家长对托育机构的信任感，从而激发托育服务的潜在需求。积极吸纳全国托育服务推广优秀案例，全国试点城市在探索实践的过程中涌现了不同的做法，如河南省卫生健康委和省计生协开展“规范托育服务中原行”活动，在河南各地进行培训、督察和宣传，普及和落实托育机构建设标准和管理规范，同时开展家庭婴幼儿照护支持指导活动，营造了托育服务良性发展的浓厚氛围。
2. 鼓励示范性托育机构进社区，开展多样化托育宣教活动
鼓励和支持规范、标准、高品质的示范性托育机构与社区、居委会联动。以示范性机构为依托，通过个体咨询、上门服务、现场指导、分发宣传页等多种方式，开展 “托育开放日”、家庭婴幼儿照护支持指导等活动。首先，结合婴幼儿宝宝的年龄特点讲解婴幼儿成长发育、早期发展、膳食营养、疾病预防等优生优育健康知识，将“科学育儿”和“科学喂养”的专业知识向大众普及，引导家长们高度重视早期照护和教育；其次，将宣传引导与体验活动相结合，通过免费的托育体验活动，让家长对3岁以下的婴幼儿照护服务初步了解，改善家长对机构式的集体照护形态的接受程度；再者，将主题宣传活动与婴幼儿照护服务的政策宣传相结合，大力宣传国家对托育服务的支持措施和相关优惠政策，推动社会育儿观念上的转变。
（七）完善法律法规体系，保障婴幼儿托育服务的健康发展
提升婴幼儿托育、照护服务的法律地位，通过法律手段使托育服务从“边缘”地位转向“战略”地位，使托育服务的投资主体和社会公众共同明确做好0~3岁婴幼儿托育工作的重要性。其一，加快推行单行婴幼儿托育服务法律的出台，构建以法律为供给主体的婴幼儿照护政策法规体系，推进照护事业发展的各方力量整合，避免婴幼儿照护事业的法理不足、方向不明、权责不清和政策不稳问题，提高其法律约束性和效力；其二，规定严格、完善、详细的托育准入、管理、运营和专业标准，详细规定各责任主体的法律义务，确保各责任主体不越位、不缺位，避免出现责任主体明晰与归口管理模糊、高质量托育愿景与低质量托育现状之间的矛盾；其三，在婴幼儿照护服务政策中应重视对婴幼儿照护事业发展的中长期规划，对0~3岁照护服务的性质、地位、特点进行科学的定位，明确0~3岁照护服务与3~6岁幼儿园教育的衔接问题。
附录：指标体系及测度方法
（一）托育服务发展综合评价指标体系
附表1 县域托育服务发展评价指标体系
（二）指数测算方法：熵权法
熵权法是一种使用广泛的客观赋权法，能够很好的克服指标间的信息重叠。其基本思路是根据指标变异性的大小来确定客观权重。一般来说，若某个指标的信息熵越小，表明指标值得变异程度越大，提供的信息量越多，在综合评价中所能起到的作用也越大，其权重也就越大。相反，某个指标的信息熵越大，表明指标值得变异程度越小，提供的信息量也越少，在综合评价中所起到的作用也越小，其权重也就越小。
具体计算步骤如下：
1. 数据标准化。对各个维度的指标进行标准化处理。
正向指标： | | (1) |
负向指标：
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| (2) |
2. 计算各项指标的信息熵。
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| (3) |
3. 计算各维度指标的权重。
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| (4) |
4. 通过加权求和获得托育服务综合发展指数。