一、现状描述
（一）湖北省城市人户分离人口10年间快速增长
本文把城市人户分离人口分为市内人户分离人口和常住外来人口，两者都是跨乡镇街道半年以上的流动人口。2010年和2020年的湖北省人口普查数据显示，湖北省城市常住人口从2010年的1792万人增加到2020年的2476万人，增加了673万人。其中城市人户分离人口占城市常住人口的比重从36.6%增加到54.4%。从绝对值来看，湖北省城市人户分离人口增长较快，增加了686.4万人，市内人户分离人口增加了339.7万人，常住外来人口也出现了快速增长趋势，增加了346.6万人。
表1 2010-2020年城市人户分离人口变化情况
数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理。
1.城市人户分离人口与经济发展联系密切，从武汉一家独大逐步向襄阳、宜昌转移
从2010-2020年湖北省不同类型城市人户分离人口在各地区的分布变化来看，城市人户分离人口由集中在武汉一个特大城市到分散到宜昌、襄阳、孝感等城市的趋势，2010年湖北省的武汉市市内人户分离人口占比61.9%，远超其他城市，但到 2020 年后，宜昌市、孝感市等经济发展较快城市的市内人户分离人口的比重有所增加，武汉市城市人户分离人口比例占比低于50%，降到42%。从总体上来看，市内人户分离占比高的城市，仍聚集在武汉、襄阳、宜昌这种省中心及副中心城市，这些地区工作机会较多，交通便利，有大型的住宅小区，公共服务更加完善，因此，市内寻找好工作导致人户分离现象更加明显，公共基础服务和交通便利所带来的人户分离成本降低也加大了这种趋势。省内外来人口和省外外来人口的分布变化不大，依然是选择了武汉、襄阳、宜昌作为聚集点，但省内外来人口占比中，宜昌略有上升，武汉、襄阳略有下降，与宜昌当地近年来推行的积极的人才落户政策密不可分。经过10年的变化，武汉市依然是市内人户分离人口最多的地区，而宜昌市人户分离占比有增加的趋势，除有大量的市内人户分离人口外，还聚集大量的常住外来人口。
表2 2010年湖北省不同类型人户分离在各地区的分布
单位%
数据来源：根据第六次湖北省人口普查数据整理。
表3 2020年湖北省不同类型人户分离在各地区的分布
单位：%
数据来源：根据第七次湖北省人口普查数据整理。
2.市内人户分离女多男少，常住外来人口男多女少且中青年劳动力比例更高。
与湖北省市内人户分离人口女多男少（男女比例为：0.98）的情况相比，常住外来人口的男女比例为1.07，男性比女性更多，且比市内人户分离人口性别比更加失衡。
市内人户分离人口的0-14岁少年儿童比例14%，比常住外来人口高1.3个百分点；常住外来人口20-54岁中青年适龄劳动力的比例高达61.7%，比市内人户分离人口高5.6个百分点，反映出常住外来人口的年龄结构更为年轻；市内人户分离人口的60岁以上老人比例达到16.4%，要比常住外来人口高出7.1个百分点，可见，市内人户分离人口老人比例更高。从两个人户分离人群的年龄结构来看，说明离家越远，青壮年外出的比例就越高，儿童和老年人比例则随着流动距离变远而降低。
常住外来人口的受教育程度初中学历比例最高，达到29.4%；而市内人户分离人口则是高中学历比例最高，达到26.8%。市内人户分离人口与常住外来人口的大专以上学历基本一致，分别为31.5%和30.3%，说明市内人户分离人口与常驻外来人口高素质人口比例基本相当。从平均受教育年龄比较，市内人户分离人口比常住外来人口高0.2年。
3. 人户分离现象主要表现为就业机会驱动，不同年龄、性别主要原因差别较大
湖北省人户分离人口离开户籍地的原因排在第—位的是＂拆迁/搬家”，占29%。这与近年来城市建设和功能拓展有较大关系，由旧城改造引起的群体性搬迁至近、远郊区和部分城市扩张导致部分农房拆迁的现象增多，许多搬迁户尽管居住地发生了改变，但仍保留着原户籍，期望继续享受城市的教育、医疗、社会保障等优质资源。另外，人户分离原因排在第二的是工作就业原因占比27%，仅次于拆迁搬家。此外，“学习培训”、“工作调动”、 “投亲靠友”、“寄挂户口”等都是市内人户分离的原因。特别需要关注的是城市中—些集体户口人群，户口主要寄挂在单位，但实际居住地和工作地与户籍地可能并不—致，对这部分人群的统计和资源配置给政府管理带来了较大难度。
值得注意的是，不同年龄、性别人户分离人口离开户籍地的原因略有差异，在24岁以下群体中，“学习培训”原因的人户分离占比近五成，而55岁以上人群，“照料孙子女”原因的人户分离比例明显上升。在不同性别上，男女的其他人户分离原因所占比例基本相当，但婚姻嫁娶原因中，女性占比为83%，仅有少量男性是因婚姻嫁娶原因成为人户分离人口。
图1 人户分离原因占比
数据来源：根据第七次湖北省人口普查数据整理。
（二）市内人户分离人口和常住外来人口的的空间分布特征及其变化
湖北省市内人户分离的情况如图 所说，由图结合统计分类结果可见：在市内人户分离中，各城市中心城区市内人户分离人口占比较高，近郊区与远郊区依次递减。以武汉和宜昌为例，武汉中心城区江岸区与硚口区人户分离人口占比最高，均为18%，蔡甸区、江夏区等近郊区分别为9%和11%，武汉经济技术开发区、武汉东湖生态风景区等远郊区分别为7%和6%；宜昌中心城区猇亭区和西陵区人户分离人口占比分别为16%和13%，其次是宜昌高新区占比10%，伍家岗区占比6%，其他各区均低于5%。可以推测，人口由远郊区迁往近郊区或中心城区，人员向经济更发达、公共服务设施更完善的中心城区靠拢，如武汉江岸区、硚口区，宜昌猇亭区和西陵区等。
综合跨区迁移与区内迁移的特征及各区的发展清况，大致可以总结出市内空间流场的如下特点：①远城区是市内跨区人口的主要净迁出地，中心城区或经济较发达、人均GDP较高的城区为主要的人口净迁入地。②除经济因素外，跨区迁出还具有老城区向新城区迁移的特点，人口迁移选择时更愿意选择新城区，推测原因可能为新城区更优质的公共服务已经相比于老城区相对较低的房价。③对比市内迁移和省内（非市内）迁移，省内迁移比例略高于市内迁移，推测的原因为不同城市的经济发展及公共服务水平差异略大于不同区的经济发展及公共服务水平差异。
二、问题分析
（一）人户分离现象不断加剧是“市场发展—户口利益剥离 双向作用的结果”
人户分离现象之所以不断加剧是市场经济不断发展与附加在户口上的各种利益逐渐剥离这两种机制同时作用的结果。改革开放前的计划经济体制和与之相配套的户口登记制度人为地造成了我国典型的城乡二元经济结构。 东南沿海率先开放造成了资源配置在区域间的不均衡， 同时也在工业部门中创造了大量的就业机会。 农业部门的边际生产率远低千工业部门，造成了两部门之间巨大的工资差异，当劳动力和资本在地域上出现不均衡分布时， 人口迁 移便会发生， 过剩的农业劳动人口在全国范围内首先从农村流向东南沿海一带。随着市场经济在全国范围内的深入推进，以“北京-上海-深圳”为核心的大都市圈进一步对人口形成了巨大的吸力，导致劳动力可以克服迁移成本的限制（户口亦是隐性的迁移成本之一）而不断流向经济发达地 区最终的结果就是不断加剧的人户分离现象。
另一方面，在市场经济条件下，附加在户口的原有利益逐渐被取消或者剥离，户口对农村居民日常生活的约束与调配功能不断弱化。尽管户口仍然会对居民的教育、医疗及婚姻等社会生产造成一定的影响，但人户分离对人们的经济生活却不再构成根本上的障碍这就促使了人户分离现象的发生与发展。加之身伤前正制度、暂住证制度、工作寄住证制度等系列制度在全国及不同地方的相继出台，这些制度均有部分代替原有户口制度的性质与功能，加剧大城市人户分离程度。
（二）就业机会的区域差别是省际与省内人户分离的直接原因
导致省际与省内人户分离的直接原因在于区域间的就业机会差异，这一点可以通过历次全国人口普查中关于迁移原因的调查中反映出来。在历次人口普查中，省际迁移人口中“务工经商”原因所占比例快速攀升，第三次人口普查时仅为 8.57%，而第六次人口普查已提高到 27%。第四次人口普查数据显示，2010 年前后，华中地区特别是特大城市武汉武汉已成为务工经商者的主要迁入地，与“五普”相比，“六普”数据显示中部地区人口迁入原因模式仍是以经济原因单一主导型模式。
（三）基本公共服务的差异是城市内部人户分离的重要驱动力
城市化过程在空间上主要表现为两个特征，一是城市范围不断扩大，二是旧城改造不断加剧。城市化过程是城市内部人户分离的直接原因，但根本原因还在于城市化过程中所产生的基本公共服务差异。城市化的不断发展促进了城市居民居住条件的不断改善，城市内的迁移成为经常性的现象。尽管家庭内部的房屋面积、居住条件等改善了，但由于级差地租的存在，很多改善型住房都建设在城郊结合地带，新建设的社区往往在市政基础设施
条件方面赶不上老城区，这就加深了迁移居民对老社区的依赖。新社区在商业、教育、医疗、文化、娱乐等公共设施建设上往往更为滞后，这也对人户分离产生重要影响。以教育为例，师资力量较强、办学条件较好的小学和初中往往坐落在老城区，而目前国内适龄人口入学大多按照户籍所在区域就近入学，对人户分离产生重要影响。除了基本公共服务的差异之外，还有一些不合理甚至不合法的与户口挂钩的相关利益驱使城市居民不愿意变更户口。例如动迁房安置政策往往与户口人数挂钩、部分企事业单位的招工中对户口的限制等。
三、对策与建议
（一）以取消《中华人民共和国户口登记条例》为目标，加快进行人口管理顶层制度设计
人户分离现象及由此导致的一系列社会问题是计划经济向市场经济转型过程中，经济体制改革与行政体制改革不匹配的产物。在计划经济体制下，基于户籍的人口管理制度限制人口的自由流动，能有效地实现对人口的社会管理，而且，该制度能够符合政府在生产、资源分配以及产品消费等各方面的需求，是与计划经济体制完全配套的一种社会管理制度。在中国改革 40 余年的实践中，相比经济体制改革，行政体制改革严重滞后，由此也带来了一系列的社会问题。由户籍制度而形成的“人户分离”现象及问题仅仅是这一系列不匹配产物中的一个。要从根本上解决人户分离现象及其问题，就必须从顶层制度设计上着手分析并加以解决。
我国自1958年颁布第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》以后，迄今没有做过任何修订，这充分说明该条例只是一项单纯的公民身份信息的登记制度，其初衷是为了便利全国人口计划性管理。随着多年计划经济体制的实行，国家、各级政府、政府各职能部门，乃至社会企事业单位依附于户籍制度设置了诸多的社会门槛或限制，导致户籍制度在单纯的公民身份登记基础上额外承载了与户口相关的多种利益，尽管随着经济体制改革的推进，部分绑定在户口上的利益逐渐得以剥离，但涉及公民最基本权益的社会公共服务无不与户口挂钩。
目前，国家及各地方政府基于这一社会现实，改革的出发点仍然是“在保留户口登记制度”基础上的修修补补，如2012年国务院颁布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，各级地方政府先后出台的各种蓝印户口管理办法、工作寄住证制度、暂住证制度、临时居住证制度、记分制入户管理办法等层出不穷。无论这些改革的成效如何，其改革的出发点从一开始就违背了《中华人民共和国户口登记条例》作为单纯的公民身份信息登记制度的初衷。
因此，在人口管理的顶层设计中，首先要考虑的就是如何通过适当的制度设计逐步取消《中华人民共和国户口登记条例》。自从1984年我国实行《中华人民共和国居民身份证试行条例》后，计划经济体制下的产物“户口簿”作为居民身份信息登记与人口管理的载体已成为事实上的“鸡肋”，而且，经过多年身份证制度的施行，将“户口簿”所承载的公民身份信息移植到公民身份证中，是完全具备条件的。“皮之不存，毛将焉附”，取消户口登记制度，加载在户口上的各种利益自然无所遁形。
（二）通过政府宏观调控与市场机制逐步实现社会公共服务均等化
由户口登记制度产生的户口簿本身只是明确公民个人身份的一个载体，但附加在户籍上的各种利益却是实实在在的，这些利益又与国家提供给公民最基本的公共服务休戚相关，涉及医保低保、子女入学以及购房住房这些最基本的家庭生活层面，这就使得人户分离所造成的问题更加突出。将取消《中华人民共和国户口登记条例》作为人口管理顶层设计的研究目标，并不是说我们现在就具备立即取消户籍制度的社会现实基础。完全取消户籍制度的现实土壤是实现社会公共服务的均等化，这需要从政府宏观调控和市场机制两方面共同推进。
在政府宏观调控方面需着力从两点消除社会公共服务的城乡差别与区域差别。一是在公共资源的投放上，尽管区域经济发展存在巨大差异，但国家需要着力均衡城市与城市、城市与农村乃至城市内部各区域或乡村之间在公共资源投放上的差异；二是要着力消除人为的本不该附加在户籍制度上的一些不合理规则或利益，典型的例子如北、上、广、深等地区高考的户籍限制；普遍存在的城市企、事业单位人员招聘对户口所在地的要求等。
在市场机制方面，政府要充分相信并发挥市场在公共资源配置方面的潜能。由本文分析的武汉市在人户分离人口上所展现出来的城市社会空间结构不难看出，市场即使是在各种条条框框的限制与约束下，依然展示了其在公共资源配置方面的巨大潜能。流动人口在迁移中的驱动机制是就业机会驱动，在无法获取工作机会的情况下，我国目前提供的社会保障无法满足一个公民或一个家庭在其常住城市的基本生存条件，这明显有别于欧美部分高福利国家。因此，在人户分离空间特征方面，在城市内部业已形成了中心城区与远城区的巨大差别，这是市场调节的重要结果。如果放开户籍制度，市场依然有能力对现有的公共资源进行有效的配置。
基层公共服务均等化的关键在于要在社区层面完善配套的公共服务建设，尤其是要加大新城区与远城区的公共服务配套设施建设，这样，就能进一步减少城市中不同地区公共设施在档次上的差距，有利于消除户口所带来的根深蒂固的影响。在具体政策上要着力构建地区间基本公共服务均等化的财政转移支付制度。
（三）对人口管理逐步由以户籍管理为基础向以属地管理为基础转变
大城市超过 40%以上的人户分离人口动摇了按照户籍进行人口管理的基础。不断加剧的“人在户不在”以及“户在人不在”问题迫使政府各职能部门在人口管理上不得不做出改变，而最可行的模式是以人口常住地为基础进行管理。
以常住地为基础进行人口管理在难度上必然大于以户籍为基础的人口管理模式。原因在于，随着社会发展，人口的流动性会不断加剧，人们的常住地也会发生较多的变更。这就必然要求充实与强化基层社区组织的公共服务能力，在基层建立更完善的人口管理格局，其中最重要的是扩充基层的人员编制与加强基层管理部门的管理水平。
（四）创新社会管理，大力发展人口管理社会中介服务机构，强化人口社会管理
在城市人口管理方面，社区作为基层的人口管理单位一方面需要行使人口统计、人口普查、计划生育服务等政府管理职能，更为重要的是要为社区内居民的社会生活提供高质量的社会服务。政府在简政放权、构建服务型政府的深化体制改革过程中，要进一步创新社会管理，出台相应的激励政策，促进有利于人口管理的社会中介服务机构的发展，例如老年人口医疗护理服务、育龄妇女的健康检查与心理辅导服务、流动人口子女入学咨询服务等，部分中介服务可以以政府购买的形式转变为政府间接向居民提供社会管理服务。只有从“管理人口”向“服务人口”转变，城市人口的社会管理才能实现和谐、可持续的发展。