科研成果

KEYANCHENGGUO

一、引言

2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）中强调，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。县域是我国基础的行政单元，在我国社会经济发展中起到保障粮食安全、承接制造产业转移、吸纳农村人口城镇化、实现经济内循环的重要作用。然而在当前人口向城市聚集的趋势下，县域人口流失是必须关注的现实情况。

湖北省第七次人口普查数据表明，全省63个县域的人口总数达3330.17万人，占全省人口的57.66%。然而湖北省大部分县域地区正在经历人口流失的过程。根据《意见》中的要求，县域发展要尊重“发展规律”，顺应“人口流动变化趋势”。因此有必要对湖北省县域人口流失情况进行全面了解和深入分析，并且了解人口流失给县域生产方式产生带来了哪些变化，探索人口流失县域经济的发展规律，为湖北省县域经济高质量发展，推动新型城镇化和乡村振兴提供政策参考。

本文通过梳理2010年第六次人口普查（以下简称“六普”）和2020年第七次人口普查（以下简称“七普”）期间，湖北省县域人口变动情况，发现县域人口流失现状，结合人口流失县的社会经济发展表现，探究湖北省人口流失县的生产方式转变情况，按照《意见》要求分析湖北省县域经济发展存在问题，最后为湖北省转变县域经济发展方式，增强县域承载能力，推动湖北省新型城镇化和乡村振兴提出对策建议。

二、湖北省县域人口流失现状

湖北省共有103个县级行政单位（以下简称县级单位），其中有县域单位63个。近些年的城镇化进程中，人口呈现逐渐向城市圈（群）聚集的趋势，县域人口则逐步减少。本部分在呈现湖北省县域总人口变动情况的基础上，分析县域人口流失及空间分布情况，并按照湖北省十四五规划的“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，以及湖北省主体功能区规划，全面考察不同城市圈（群）和不同功能区的县域人口流失情况。

（一）湖北省县域人口流失普遍发生

1.湖北省县域人口总量减少，占全省比重降低。

根据“六普”和“七普”两次普查期间的人口变化情况，尽管在2016年之前，湖北省县域人口变动率大多高于零，即县域人口呈现增长态势，但是人口增长速度极为缓慢，多在0.2%左右（见图1）。2017年之后湖北省县域常住人口开始逐渐减少，但减少程度相对温和。而在2020年，湖北省人口总量出现大幅度降低，常住人口总数比2019年降低了8.73%。从“六普”到“七普”，湖北省63个县域地区总人口减少了320.4万人。

图1 2010-2020年湖北省县域人口趋势

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理绘制。

除了县域人口总数减少，湖北省县域人口占比全省总人口的比重也呈现逐步下降的趋势。尽管2012-2016年县域人有所在增长，但是期间县域人口占比依然降低。2020年县域人口占全省比重有大幅度下降，首次降低到了60%以下。这可能是受新冠肺炎疫情影响冲击，县域人口流失加剧。

2.人口流失成为湖北省县域的主流趋势，常住人口流失程度更高

湖北省63个县域人口变化有不同表现，但是人口流失成为县域人口的主要情况，常住人口流失比户籍人口流失更普遍，且人口流失程度更高。如表1所示，在2010-2020年期间，有53个县域常住人口减少，占县域总数的80%以上，同时期户籍人口流失的县占比为74.6%。而在湖北省39个市辖区则以人口增长为主要趋势，人口流失的市辖区数量占比则远远低于县域。从人口流失程度方面来看，整体而言不论是人口流失的县域地区还是市辖区，常住人口的流失率更高，户籍人口流失程度较低。县域常住人口的平均流失率达到12.4%，是县域户籍人口平均流失率的2倍以上。

表1 “六普”到“七普”期间湖北省人口流失县级行政单位情况

注：县域和市辖区不含神农架林区（下同）

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理。

将县级单位按照人口流失率划分，从户籍人口看，大部分县域人口流失率在10%以下（表2），仅有京山市人口流失程度超过10%。但是常住人口来看，不仅人口流失范围更大，而且流失程度更深。有35个县域常住人口流失率超过了10%，其中沙洋县、团风县、大悟县人口流失程度更是超过了20%。值得注意的是，人口流失的市辖区平均人口流失率，要高于县域地区平均人口流失率，但市辖区中人口流失最严重的的郧阳区，是在“六普”到“七普”期间由原本的郧县撤县设区而来。如果只计算其他9个人口流失市辖区平均人口流失率，结果为11.36%，比县域地区低了超过1个百分点。

表2 “六普”到“七普”期间湖北省县级单位人口流失程度

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理。

虽然人口流失是县域人口的主要变化，但是湖北省恩施州和武汉城市圈内部的部分县域人口在增长，有10个县域在两次普查之间，常住人口和户籍人口都有所增长，其中利川市、来凤县和通城县常住人口数量增加超过了10%。

（二）湖北省县域人口流失分布范围广

《湖北省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确了湖北省“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展布局。从人口流失地区的地域布角度看，湖北省三大城市圈（群）的人口流失主要集中地级市市辖区以外的地区，但是总人口与县域人口变化又存在明显的差异，图3所展示了“六普”到“七普”期间湖北省各县级单位的人口变化情况。

a.2010-2020年常住人口变化

b.2010-2020年户籍人口变化

图2湖北省县级单位人口变化

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理绘制。

1.武汉城市圈以人口增长为主流趋势，但县域人口流失严重

如图3所示，武汉城市圈是辐射带动全省高质量发展的龙头， “六普”到“七普”期间，武汉城市圈总常住人口增长了174.46万人。但是武汉城市圈内部由于经济发展水平和区域功能定位的差异，各县区常住人口也呈现不同的变化趋势。武汉城市圈的48个县级单位中37.5%的地区出现人口流失。人口增长区域多位于城市市辖区，在23个市辖区中，有接近70%的市辖区人口在增长，且有10个市辖区人口增长幅度超过20%，大部分位于武汉市内。

在“六普”到“七普”期间，武汉城市圈内25个县域中72%的地区经历了人口流失，其中大悟县和团风县是武汉城市圈人口流失最严重的县域，人口流失率超过了20%。湖北省三个省直辖县级市全部呈现人口减少态势，其中天门市人口减少最严重，流失率达到了18.34%。这一时期只有黄石市、黄冈市、咸宁市的7个县域人口在增长，增长幅度大都在10%以下。

2.襄十随神城市群所有县域地区都经历了人口流失

相比于武汉城市圈的人口增长趋势，襄十随神和宜荆荆恩两大城市群总人口都在流失。在“六普”到“七普”期间，襄十随神城市群的21个县级单位（含神农架林区）中，有61.90%的地区常住人口在流失。城市群内大部分市辖区人口在增长，但是这一时期中撤县设区的十堰市郧阳区，在两次普查之间的人口流失率接近30%，是湖北省人口流失最严重的市辖区。“六普”到“七普”期间襄十随神城市群13个县域地区以及神农架林区全部经历了人口流失，且三分之二以上地区的人口流失程度超过了10%。

3.宜荆荆恩城市群内县域地区以人口流失为主，民族地区县域人口增加

宜荆荆恩城市群有34个县级单位，其中61.76%的地区在“六普”到“七普”期间人口流失，市辖区同样是城市群内人口增长率最高的地区。而在宜荆荆恩城市群内的4个地级单位中，只有恩施州在这一时期的总常住人口在增长。恩施州管辖的8个县域中，除了恩施市之外，还有利川市、咸丰县和来凤县3个县域在两次普查之间人口正增长。宜荆荆恩城市群内其余21个县域全部出现人口流失现象，其中荆门市管辖的沙洋县，是湖北省人口流失最严重地区，该县“六普”到“七普”期间常住人口流失率达到了31.94%。

（三）城市化地区人口增长，其他地区人口

湖北省十四五规划中强调，湖北省十四五期间要完善国土空间治理，实现人口、经济、资源环境的空间均衡, 明确湖北省要形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。在主体功能区定位下，人口和经济向城市化地区高度聚集，而农产品主产区和生态功能区则呈现人口逐步向城镇转移的趋势。根据2012年《湖北省主体功能区规划》对县域主体功能区的划分，湖北省人口流失县中有86.54%的地区在主体功能区规划中属于农产品主产区和生态功能区。

表3 湖北省主体功能区人口流失县域情况

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理。

a. 城市化地区

b. 农产品主产区

c.生态功能区

图3 2010-2020年湖北省主体功能区常住人口变动

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理绘制。

1.城市化地区人口普遍增加，省直管县人口流失

湖北省主体功能区规划中的城市化地区，以各地级市市辖区和自治州首府所在县级市为主（图3a），是全省或地级市的中心，经济基础和发展前景较好，在政策支持下吸引了大量人口聚集。如表3所示，城市化地区人口流失的县域占县级单位总数比重最低，人口流失主要集中在7个县级市，包括湖北省三个省直辖单位，人口流失程度相对较低。

2.农产品主产区人口流失范围广、程度高

与其他功能区相比，农产品主产区人口流失范围更广，且人口流失的程度更高。农产品主产区的主要功能定位是保障粮食安全和供应重要农产品。在推动农业现代化发展的过程中，释放出农业劳动人口逐渐向城镇转移。在农产品主产区，大量农业劳动力向城市转移，引起人口流失。如表3所示，“六普”到“七普”期间湖北省农产品主产区总人口减少了9.48%，其中86.21%的县级单位出现人口流失。除鄂州市梁子湖区外，其余人口流失地区全部为县域地区，占县级单位总数的82.76%，占比高于其他功能区。图3b显示了该功能区人口流失程度，2/3的人口流失县域在“六普”到“七普”期间，人口流失率超过了10%，其中湖北省人口流失率最高的县域地区，团风县和沙洋县，也位于这一功能区内。

3.生态功能区县域人口减少8.39%

生态功能区的发展重点是保护生态环境、提供生态产品。在湖北省十四五规划中强调要引导这一类地区人口逐步有序向城镇转移。在“六普”到“七普”期间，湖北省生态功能区常住人口总数由1278.4万人减少到了1171.2万人，减少幅度为8.38%。生态功能区的30个县级单位中，人口减少的单位占比76.67%，其县域地区22个，占这一功能区县域地区总数的73.33%。

三、湖北省人口流失县经济发展与生产方式变化

（一）湖北省县域经济发展与生产方式变化总体情况

1.湖北省县域经济生产总值不断提升，占全省经济总量比重有所降低

按当年价格计算，从2010年至2020年湖北省63个县域（不含神农架林区）总产值从6000多万亿提高到17000多万亿（图4）。以2010年为基期，按不变价格计算，湖北省县域经济总量在这一时期内增长了33.47%。县域经济在湖北省全省经济中的比重2010年至2013年稳步上升，由38.40%达到了这一时期的最高值43.07%。2015年之后县域经济占比开始下降，2019年提高至41.07%之后，在2020年又降低到40.84%，比最高占比低了2.18个百分点。

图4 2010-2020年湖北省县域经济增长情况

数据来源：根据湖北省统计年鉴整理绘制。

湖北省县域人口占全省人口的60%左右，而县域经济只占40%，人均产出低于全省水平。在人口流失背景下，城市市辖区之外的县域地区容易陷入人口持续减少和经济活力下降的低水平发展路径，并由此引发县域财政危机和公共服务缺失等情况，必须得到重视。

2.湖北省县域经济结构不断调整，第三产业比重有较大提升

如图7所示，从2010年到2020年，湖北省县域经济中第一产业比重不断降低，在2019年达到最低的15.52%。2020年受新冠肺炎疫情影响，县域经济总产值降低，而县域第一产业增加值提升，第一产业比重有所回升。县域经济第二产业比重在2014年达到最高的49.21%，之后开始呈现降低趋势，2019年降低至42.72%，2020年更是降低到了40%一下，这可能与新冠肺炎疫情影响第二产业生产有关。湖北省县域经济第三产业比重在2012年之后不断提升，从2010年的30.36%提升至2020年的43.05%，特别时2019年相比于前一年提高了6.24个百分点。

图5 2010-2020年湖北省县域经济结构

数据来源：根据湖北省统计年鉴整理绘制。

3.湖北省县域粮食产量出现下降趋势，农业机械化水平有所提高

保障粮食安全和农业供给是县域经济的重要功能[2]。2010-2020年，湖北省县域粮食产量在2015年之前基本处于稳步提高态势，但是2017年之后，县域粮食产量逐步降低，而县域粮食产量在全省粮食产量中比重甚至连续降低，从2010年的97.81%降低到了2020年的82.27%（图6），这与县域经济保障粮食安全的功能定位不相符。

农业生产中的机械化程度是农业生产现代化的表现之一。在湖北省县域农业生产中，农业机械总动力基本处于增长态势（图7），农业机械总动力占全省比重一直维持在75%以上并且有所提升，但是自2014年以后增长速度有所放缓，且在2016年出现了下降，这对于县域农业生产现代化，保障粮食安全和农产品供应是不利的情况。

图6 2010-2020年湖北省县域粮食生产情况

数据来源：根据湖北省统计年鉴整理绘制。

图7 2010-2017年湖北省县域农业机械化情况

数据来源：根据湖北省统计年鉴整理绘制。

（二）人口流失县的生产方式变化情况

1.人口流失县产业结构由“二、三、一”格局变为“三、二、一”格局

“六普”到“七普”湖北省63个县域中，共有52个经历了人口流失。对于县域经济生产而言，人口流失通常导致劳动力数量减少，一方面在农业生产方面释放了剩余劳动力，有利于农业规模化经营，另一方面不利于县域劳动密集型产业的发展。大部分县域在这一时期的第一产业和第二产业比重都有所降低，几乎所有县域第三产业比重都在增长。图8显示了在两次普查年份湖北省人口流失县域以及人口增长县域的产业结构变化，不同时期的产业结构变化符合大部分县域的经济发展情况。值得关注的是，人口流失县2010年的产业结构以第二产业为主，占比超过45%，到2020年降低了约5个百分点，超过了人口增加县域的第二产业比重下降程度。这一时期人口流失县的三次产业格局发生了根本性变化，由“二、三、一”格局变为“三、二、一”格局。

a. 人口流失县

b.人口增长县

图8 2010-2020年县域产业结构（%）

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理绘制。

2.人口流失严重的地区第一产业占比显著降低

根据县域人口流失程度，对人口流失县进行分类考察。将 52个人口流失县按照常住人口的流失率排序，将人口流失最严重的25%的县域作为重度人口流失县，将人口流失程度最轻的25%的县域作为轻微人口流失县，中间两类分别为轻度人口流失和中度人口流失县，不同程度人口流失县域2010-2020年产业结构如图9所示。

a.第一产业

b.第二产业

图9不同程度人口流失县域的产业构成（%）

数据来源：根据第六、七次湖北省人口普查数据整理绘制。

这一时期湖北省52个人口流失县域地区的第三产业比重都在增加，大部分县域地区第一产业和第二产业的比重在降低。但是第一产业和第二产业比重变化呈现不同的特征。2010-2020年，人口流失程度越高的地区第一产业在经济中的占比越高，而第二产业的占比则越底。同时图9a和图9b，比较不同人口流失程度地区产业比重变化发现，人口流失严重的地区其第一产业降低幅度也较大，而人口流失较轻微的地区，则表现为第二产业比重降低幅度更大。

从两次普查之间的县域产业结构来看，湖北省人口流失县域经济得到一定的优化，然而作为衔接城市和乡村的纽带，湖北省人口流失县域的第二产业比重大幅度降低，也在一定程度上削弱了为农村居民提供就业机会的功能。同时，湖北省县域地区在生产方式转变和产业结构优化升级过程中，承担着承接城市产业转移的功能，第二产业的减少使得人口流失县域的经济基础，特别是实体产业基础更加薄弱，不利于顺利完成产业转移和城乡融合发展。

3.人口流失程度越高农业机械化水平提升越多

为研究人口流失对农业生产方式的影响，我们采用2010-2017年农业机械总动力来反映县域农业机械化水平。总体来看湖北省绝大部分县域地区、包括人口流失的县域地区，农业机械总动力水平在2010-2017年都有所增长。由于各县域耕地面积等农业生产条件等差异较大，为使指标具有可比性，在此计算地均农业机械总动力，即用县域农业机械总动力除以该县耕地面积，来对不同县域的农业机械化水平进行比较。表4显示了2010-2017年湖北省县域地均农业机械总动力变化情况统计，超过四分之三的县域地区在机械化水平上有所提升，其余地区则有所降低。

表4 2010-2017年湖北省县域农业机械化水平

数据来源：根据湖北省统计年鉴整理。

将人口流失县按照流失程度进行划分，进一步考察人口流失县的农业机械化水平。2010和2017年的地均农业机械总动力如图10所示。从2010年到2017年，地均农业机械总动力在普遍增加。随着人口流失程度加深，2010-2017年地均农业机械总动力有增加的趋势，重度人口流失县的地均农机总动力水平又有所降低。但是地均农机总动力的增加值却随着人口流失程度的加深而不断提升。

图10 2010、2017年地均农业机械总动力(千瓦时)

数据来源：根据湖北省统计年鉴整理绘制。

经济发展过程中，县域地区会有大量农业人口外出务工，从而使地区常住人口减少。这一方面减少了农业劳动力过剩的情况，另一方面外出务工带来了地区经济条件改善，这都会更有利于农业规模化、机械化经营。因此，农业机械化水平会随着人口减少而有所提升。湖北省2010-2017年的农业机械化水平证实了这一点。同时从地均农业机械总动力增加值来看，人口流失越严重的地区，农业机械化水平增长越大，同样验证了人口减少的情况下可以实现更高水平的农业机械化经营。

四、湖北省人口流失县域发展建议

（一）顺应县域人口变化趋势，防止县域经济盲目扩张

中共中央办公厅、国务院办公厅的《意见》中强调，县域经济发展要顺应“人口流动变化趋势”。湖北省82.54%的县域地区存在人口流失，县域人口流失已经成为湖北省的普遍现象。在此背景下，如果不顾人口变化趋势盲目扩张建设，不仅仅会增加资源浪费，而且会加大县域经济负担，造成县域财政困难。因此，要实现湖北省县域经济高质量发展，首先需要转变传统区域经济发展中的增量思维，打破扩张型、粗放型区域经济增长路径依赖。每个县域要结合本地人口变化情况和经济发展特点与优势，制定适合的经济社会发展政策，实现县域经济高质量发展和人民生活水平的提升[3]。

（二）结合主体功能区定位，实现跨地区协调发展

主体功能区战略突出分类调控、优化布局。农产品主产区的主要功能是保障粮食安全和重要农产品供给；生态功能区主要作用是提供生态产品，保护和修复生态环境，增强生态服务功能，保障国家生态安全。湖北省人口流失县域中，超过85%的县域位于农产品主产区和生态功能区。湖北省县域经济发展要建立协调机制，使城市化地区与限制开发地区实现产业联动，结合主体功能区定位，发挥本地资源禀优势，以产业关联为纽带形成分工合作[4]，实现不同功能区人口、经济、资源环境协调发展。

（三）创新农业经营模式，加快农业现代化进程

农业是县域经济的重要组成部分，也是县域经济的基础，人口流失县域经济高质量发展，离不开农业现代化发展。虽然人口流失给部分县域农业发展带来了劳动力减少的不利影响，但是人口减少后人均耕地面积增加，为推进农业生产规模化和精细化经营提供了便利条件。因此，人口流失县域需要创新土地管理和生产经营方式，促进农业科技创新成果转化，提升农业生产与农产品加工的机械化水平，同时培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现农业生产的标准化、集约化、市场化，为县域经济发展提供基础支撑[5]。